История развития института гражданства в России

          Негосударственные организации могут осуществлять деятельность, связанную с зарубежной миграцией, только по разрешению (лицензии) ФМС РФ и ее территориальных органов. Посредническая деятельность в области международной трудовой миграции может осуществляться только российскими юридическими лицами при наличии лицензии, контроль за соблюдением которой возлагается па ФМС РФ и ее территориальные органы. Посреднические фирмы, получившие государственные лицензии на трудоустройство за рубежом, обязаны выполнять ряд требований, в частности, касающихся соблюдения прав трудящихся-мигрантов.

           Для российских граждан, выезжающих за рубеж на заработки²⁹, особое значение имеют международные правила, закрепленные в конвенциях о правах трудящихся - мигрантов, принятых ООН и МОТ. Специфическая разновидность выезда российского гражданина на работу за пределы РФ - это заключение трудового договора с зарубежным работодателем (нанимателем). Речь в данном случае идет о внешней трудовой миграции из России, или об экспорте российской рабочей силы. Ее следует отличать от эмиграции, т.е. переезда гражданина РФ на постоянное место жительства в зарубежную страну с отказом от гражданства РФ или без намерения возвратиться на родину.

          Граждане РФ, выезжающие на работу за границу по трудовому договору, заключенному с зарубежными нанимателями, выходят (за некоторыми исключениями) из-под сферы действия российского законодательства. Факт наличия российского гражданства в данном случае не имеет значения. На них распространяются трудовое законодательство страны приема, а также международные правила трудовой миграции, если, разумеется, государство приема мигрантов признает эти правила. Факт выхода работников-мигрантов из сферы действия своего законодательства не означает, что государство происхождения полностью снимает с себя ответственность за судьбу своих граждан, работающих за рубежом.

          Стаж работы по найму за границей российских работников-мигрантов устанавливается по документам, легализованным МИД РФ. Документом, удостоверяющим трудовой стаж за границей, необходимый для получения пенсии по старости, может быть заверенная должным образом копия трудового договора или документ налоговой службы об уплате в период работы за рубежом страховых взносов.

          В отношении легализации в РФ иностранных документов действуют общие правила о легализации таких документов. Общее правило состоит в том, что консул РФ, в соответствующем государстве делая на документе специальную надпись, которая удостоверяет подлинность подписи должностного лица иностранного государства. Консульская легализация заключается не только в засвидетельствовании подлинности подписи, но и в удостоверении соответствия документов и актов законам соответствующего государства.

          Участники Гаагской конвенции 1961г (в том числе и Россия)³⁰ договорились отменить требование консульской легализации иностранных документов. Вместо такой легализации предусмотрено выполнение единственной формальности: проставление особого штампа-апостиля - органами государства, выдавшего удостоверяемый документ. Апостиль - это единая для всех государств-участников указанной конвенции, удостоверительная надпись на документе. Она проставляется на самом документе или на отдельном скрепляемом с ним листе.

          В Конституции РФ (п.2 ст. 61) имеется - положение о том, что РФ гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Это закреплено и в ст. 4 Федерального закона о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию. Она объясняет, что граждане РФ, пребывающие за ее пределами, находятся под защитой и покровительством РФ³¹. Дипломатические представительства и консульские учреждения РФ обязаны обеспечивать меры по защите ее граждан и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством РФ и международными договорами РФ.

 

3 Органы и должностные лица, занимающиеся вопросами гражданства РФ

 

Реализация норм об основаниях прекращения и изменения гражданства  Российской Федерации требует правового  регулирования.

Закон определяет, какие  государственные органы ведают делами о гражданстве и их полномочия, закрепляет порядок производства и обжалования  решений по этим делам.

К органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, относятся: Президент РФ; федеральный  орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, и его  территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за ее пределами.

Полномочия Президента РФ решать вопросы гражданства закреплены Конституцией РФ (п. «а» ст.89). Федеральный закон о гражданстве конкретизирует полномочия Президента в данной сфере. Президент решает вопросы приема в гражданство; восстановления в гражданстве; выхода из гражданства; отмены решений по вопросам гражданства при условии, что все перечисленные вопросы подлежат решению в общем порядке.

Президент вправе рассмотреть  вопрос о приеме в российское гражданство  или о восстановлении в российском гражданстве, допустив определенные исключения из общих правил. Рамки таких полномочий Президента четко установлены Федеральным законом о гражданстве.

По всем названным  вопросам – о приеме, выходе и  восстановлении – Президент издает указы.

Президент обеспечивает согласованное функционирование и  взаимодействие полномочных органов, ведающих делами по гражданству, утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства (такое Положение было утверждено Указом Президента РФ от14 ноября 2002г. и действует с изменениями, внесенными в него Указом от 31 декабря 2003г.)

В Администрации Президента имеется Управление по вопросам гражданства. Имеется также Комиссия по вопросам гражданства при Президенте. Она образуется Президентом и является государственным органом Российской Федерации, ведающим делами российского гражданства. В задачи Комиссии входят подготовка предложений для Президента Российской Федерации по делам о гражданстве, обеспечение проведения единой государственной политики в области гражданства, контроль за исполнением решений по вопросам гражданства.

Комиссия рассматривает ходатайства о приобретении и прекращении гражданства Российской Федерации, о приобретении двойного гражданства, о предоставлении почетного гражданства.

К ее компетенции относится  также рассмотрение  и общих  вопросов, связанных с разработкой, изменением и дополнением законодательства Российской Федерации о гражданстве.

Президент назначает  председателя Комиссии и по предложению  последнего утверждает состав Комиссии.

Члены Комиссии участвуют  в ее работе на общественных началах. Поэтому в Администрации Президента в качестве ее структурного подразделения создано управление по вопросам гражданства, которое ведет подготовительную работу для обеспечения деятельности Комиссии.

Остальные государственные  органы, принимающие участие в  решении вопросов гражданства или решающих их, входят в систему исполнительной власти. К ним относятся Министерства внутренних дел и его органы, а также Министерство иностранных дел, дипломатические представительства и консульские учреждения.³²

Полномочия федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, и его территориальных органов, а также федеральных органов, ведающих вопросами иностранных дел и дипломатическими и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящихся за пределами России, многообразны: названные органы принимают участие в решении вопросов гражданства, рассматриваемых в общем порядке, и решают вопросы гражданства, для которых предусмотрен упрощенный порядок.

Полномочия, возложенные  на эти органы по вопросам гражданства, аналогичны, с тем лишь различием, что первые -  осуществляют их в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации, а вторые – за ее пределами. В число таких полномочий входят: определение наличия гражданства Российской Федерации, прием заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации; проверка фактов и представленных документов; направление Президенту заявлений вместе с документами по вопросам гражданства, решаемым Президентом; осуществление регистрации приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации в предусмотренных законом случаях и др.³³

Заявление по вопросам гражданства  подается в письменном виде по установленной  форме в орган внутренних дел  по месту жительства лица (за пределами  Российской Федерации – в соответствующее  дипломатическое представительство или консульское учреждение).

Согласно Федеральному законодательству полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, (ст.28-31 Закона о гражданстве) являются:

- Президент Российской Федерации;

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы;

- федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

В свою очередь  Президент Российской Федерации решает вопросы:

а) приема в гражданство  Российской Федерации в общем  порядке в соответствии с Федеральным законом;

б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке в соответствии с Федеральным законом;

в) выхода из гражданства  Российской Федерации в общем  порядке в соответствии с Федеральным законом;

г) отмены решений  по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом.

  Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

  Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением Федерального закона.³⁴

 Полномочия  федерального органа исполнительной  власти, уполномоченного на осуществление  функций по контролю и надзору  в сфере миграции, и его территориальных органов

Федеральный орган  исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы осуществляют следующие полномочия:

а) определяют наличие  гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

б) принимают  от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства  Российской Федерации;

в) проверяют  факты и представленные для обоснования  заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

г) направляют Президенту Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;

д) исполняют  принятые Президентом Российской Федерации  решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации;

е) рассматривают  заявления по вопросам гражданства  Российской Федерации, поданные лицами, проживающими на территории Российской Федерации, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с Федеральным законом;

ж) ведут учет лиц, в отношении которых федеральным  органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства;

з) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом.

Федеральный орган  исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации:

а) определяют наличие  гражданства Российской Федерации  у лиц, проживающих за пределами  Российской Федерации;

б) принимают  от лиц, проживающих за пределами  Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;

в) проверяют  факты и представленные для обоснования  заявлений по вопросам гражданства  Российской Федерации документы  и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах;

г) направляют Президенту Российской Федерации заявления  по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования  документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы;

д) исполняют  принятые Президентом Российской Федерации  решения по вопросам гражданства  Российской Федерации в отношении  лиц, проживающих за пределами Российской Федерации;

е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими за пределами Российской Федерации, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;

ж) ведут учет лиц, в отношении которых дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации, приняты решения об изменении гражданства;