Понятие и принципы гражданства

Случаи двойного гражданства возникают из-за применения государствами разных принципов  при решении вопросов приобретения гражданства. Ребенок может приобрести гражданство, например, при различном  гражданстве родителей или в  результате усыновления иностранным гражданином, женщина – при выходе замуж за иностранца, если по законам его государства жена должна «следовать гражданству своего мужа».

До последнего времени российское гражданство  стояло на позиции непризнания за гражданами Российской Федерации гражданства в случаях, когда российский гражданин имел доказательства принадлежности к гражданству иностранного государства и фактически становился лицом с двойным гражданством, законодательство рассматривало его только как российского гражданина. Отступление от этой позиции наметилось в Законе о гражданстве от 28 ноября 1991 года.

Российский  гражданин может одновременно иметь  и гражданство иностранного государства, но допускается это только в одном  из следующих случаев:

– если такую возможность предусматривает федеральный закон;

– если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

Упоминание  в Конституции федерального закона означает, что решение вопросов двойного гражданства в других законодательных  актах недопустимо. Российскому  гражданину может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имеется соответствующий международный договор. Как видно, к предусмотренному Конституцией обязательному условию – наличие международного договора – Закон о гражданстве других возможностей признания гражданства не допускает.

Международный договор, о котором упоминается  в части первой статьи 62, должен прямо  предусматривать права граждан  договаривающихся государств иметь  одновременно гражданство обоих  этих государств.

Признание в  соответствии с Конституцией двойного гражданства российских граждан  лишь в указанных, строго ограниченных случаях означает, что общий принцип, по которому за лицом, состоящим в  гражданстве, не признается принадлежность к гражданству другого государства, продолжает действовать.

Отсюда практически  вытекает, что гражданин иностранного государства при приобретении российского  гражданства может сохранить  гражданство этой страны (обязательного  отказа от иностранного гражданства, как  это предписывалось в прежнем законе о гражданстве, при приеме в российское гражданство не требуется). Но в России, в соответствии с нашим законодательством, он будет рассматриваться только как российский гражданин. Двойное гражданство будет за ним признано в России лишь в том случае, если с иностранным государством, гражданином которого он является, имеется на этот счет международный договор.

Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства  иностранного государства может  создать определенные трудности, поскольку обладатель двух гражданств оказывается связанным с двумя государствами и должен подчиняться законам обоих. Это касается, например, военной службы.

Факт двойного гражданства не умаляет прав и  свобод российского гражданина и  не освобождает его от обязанностей, вытекающих из российского законодательства. Однако допускается, что федеральным законом или международным договором Российской Федерации может быть предусмотрено то или иное ограничение в правах или освобождение от обязанностей, вытекающих из факта двойного гражданства.

Всё это соответствует  международной практике, и согласно Конвенции о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов  о гражданстве 1930 года, лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться  каждым из государств, гражданином которого он является, как его гражданин.

Двойное гражданство  проверяется компетентными органами. Распоряжения о двойном гражданстве  принимает Президент Российской Федерации, и если разрешение получено, то гражданин Российской Федерации, имеющий так же иное гражданство, не может быть на этом основании быть ограничен в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства Российской Федерации.

При решении  вопросов гражданства наряду с законами нашей страны подлежат применению международные договоры Российской Федерации, регулирующие вопросы гражданства.

А если же международным  договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем те которые содержатся в Законе о  гражданстве, применяются правила, этого договора.

6. Принцип  сокращения безгражданства

Безгражданство  – правовое состояние, характеризующееся  отсутствием у лица гражданства  какого-либо государства.

«Лицо без гражданства  – это лицо, не являющееся гражданином  Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства»¹⁰.

Безгражданство, как и многогражданство, как правило, порождается вследствие несовпадения принципов приобретения и прекращения  гражданства в различных странах.

Безгражданство  может быть абсолютным и относительным: абсолютное – возникает с момента рождения; относительное – с момента утраты гражданства.

Ни в одном  международном договоре, касающемся лиц без гражданства, Россия не принимает  участия, ограничиваясь внутренними  мерами.

«Российская Федерация поощряет приобретение ее гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации»¹¹.

Лица без  гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. Их правовое положение  определяется внутренним законодательством  государства, в котором они проживают. Государства обязаны обеспечить для лиц без гражданства пользование основными правами человека и обеспечить для них соответствующий режим. В России статус лиц без гражданства по существу приравнивается к статусу иностранных граждан, за исключением того, что иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им защит. Лица без гражданства не несут воинской обязанности и не обладают правами граждан, на них распространяются те же ограничения, что и на иностранцев.

7. Принцип защиты и покровительства граждан Российской Федерации, находящихся за ее пределами

Существо этого  принципа заключается в установлении обязательства государства оказывать  всемерную защиту своим гражданам, находящимся за пределами его  территории, покровительствовать им. В своей сущности данный принцип связан с суверенитетом государства и наличием взаимных обязанностей между последним и гражданином, что отражает природу гражданства.

Гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами  Российской Федерации, предоставляются защита и покровительство Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы¹².

8. Принцип  сохранения гражданства при заключении  или расторжении брака

Данный принцип  подчеркивает сущность гражданства  как индивидуальной связи лица с  государством, недопустимость прекращения  отношений гражданства без волеизъявления лица и соблюдения установленной законом процедуры. Само по себе заключение или расторжение брака между гражданами различных государств, а равно рождение в таком браке детей либо их усыновление обусловливает возникновение довольно сложных правовых ситуаций, связанных с определением гражданства супругов (либо бывших супругов) и их детей.

Для Российской Федерации данный принцип весьма актуален из-за большой распространенности международных браков. В Законе о  гражданстве Российской Федерации закреплено, что заключение или расторжение брака между гражданином Российской Федерации и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет за собой изменение гражданства указанных лиц. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменение гражданства другого супруга. Расторжение брака не влечет за собой изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей¹³.

2. Законодательство  о гражданстве Российской Федерации

Гражданство является одним из важнейших элементов правового статуса личности, а также главной предпосылкой обязанности государства защищать права и свободы личности. Поэтому важнейшие нормы о гражданстве содержатся в Конституции РФ. На основании статьи 6 Конституции вопросы гражданства должны разрешаться федеральным законом.

В июле 2002 года вступил в  силу Федеральный закон "О гражданстве  Российской Федерации". Новый Закон  конкретизирует и развивает закрепленные в Конституции принципы и нормы, став основным регулятором норм о гражданстве.

Его принятие - решительная  мера по преодолению основных недостатков  в области российского гражданства  и важный шаг на пути к формированию гражданского общества.

Несмотря на сходство в  названии, действующий Закон значительно  отличается от Закона о гражданстве РФ, принятого в 1991 году.

ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» 2002г. направлен на упрощение  порядка приобретения гражданства  Российской Федерации отдельными категориями  лиц, прежде всего гражданами бывшего  СССР, проживавшими и проживающими в государствах, входивших в состав СССР. Указанные граждане, переехавшие в Российскую Федерацию на постоянное жительство, были зарегистрированы по месту жительства и пользовались всеми социальными и экономическими правами, могли участвовать в выборах в органы местного самоуправления, проводимых на территории Российской Федерации. После принятия Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. значительное число таких граждан оказались лишенными вида на жительство, поскольку ранее действовавшим законодательством на них был распространен режим пребывания и проживания на территории Российской Федерации, установленный для российских граждан. Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" 2002 г. не в полной мере учел эту ситуацию, в результате чего приобретение российского гражданства лицами, имевшими гражданство СССР и не один год законно проживающими на территории Российской Федерации, было необоснованно затруднено. 
Анализ поступивших в приемную Совета Федерации обращений граждан за девять месяцев правоприменительной практики в рамках этого Закона показал, что наряду с учетом международного опыта и европейских стандартов в области гражданства, устранением необоснованного либерализма в этом вопросе не удалось избежать ряда существенных просчетов, что отрицательно сказалось на социальной защищенности отдельных групп населения Российской Федерации и некоторых категориях иностранных граждан (лиц без гражданства), выходцев из бывших республик СССР. Если во втором полугодии 2002г. было рассмотрено 72 обращения по вопросам, связанным с оказанием содействия в обмене паспорта, получении вида на жительство или гражданства Российской Федерации, то только за первые три месяца 2003г. таких обращений рассмотрено 93. За этот же период количество такого рода обращений, направленных для принятия мер из приемной Совета Федерации в МВД РФ, возросло практически вдвое. 
В апреле 2003г. Государственная Дума направила Обращение "К Президенту Российской Федерации В.В. Путину о ситуации, сложившейся после принятия Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". В нем, в частности, указывалось на то, что в результате принятия этого Закона тысячи военнослужащих Вооруженных Сил РФ и членов их семей лишились гражданства Российской Федерации. В подобном положении оказались также граждане, уволенные с военной службы, в том числе проходившие военную службу по призыву, и члены их семей. В общей сложности в результате принятия Закона и признания утратившей силу ст. 13 Закона РФ от 28 ноября 1991г. "О гражданстве Российской Федерации" гражданства лишились более 20 млн. человек, которые до 1 июля 2002г. считались гражданами России по признанию или по рождению.

Таким образом, Федеральный  закон "О гражданстве Российской Федерации" нуждался в доработке.

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон "О гражданстве Российской Федерации" вносит изменения и  дополнения в ст. 12 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации", касающуюся приобретения гражданства  Российской Федерации по рождению. Согласно прежней редакции п. "г" ст. 12 ребенок, который родился на территории Российской Федерации и у которого оба родителя, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, приобретает российское гражданство, если государства, гражданами которых являются родители, не предоставляют свое гражданство. 
В новой редакции появилось уточнение "оба его родителя или единственный его родитель".

Статья 13, касающаяся приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке, дополняется в п. "а" нормой о том, что срок проживания на территории Российской Федерации для лиц, прибывающих в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства. Соответственно из ч. 2 исключаются пп. "а" - "в", поскольку субъекты, перечисленные в этих пунктах (лицо, рожденное на территории РСФСР и имевшее в прошлом гражданство СССР; лицо, состоящее в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет; нетрудоспособное лицо, имеющее дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и имеющих гражданство Российской Федерации), выводятся из круга субъектов, принимаемых в гражданство Российской Федерации в общем порядке.

Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон "О гражданстве Российской Федерации" в целях либерализации  действующего порядка получения  гражданства закрепил, что граждане бывшего СССР, родившиеся на территории РСФСР, приобретают российское гражданство не в общем, как было ранее, а в упрощенном порядке, без соблюдения условия о сроке проживания, установленного п. "а" ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации". 
В новой ч. 4 ст. 13 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" предусматривается возможность приобретения российского гражданства гражданами государств, входивших в состав СССР, проходящими не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях или в органах. Указанные лица вправе обратиться с заявлением о приеме в российское гражданство в общем порядке без соблюдения условия о сроке проживания и без представления вида на жительство. 
Прием в российское гражданство без соблюдения условия о сроке проживания и без представления вида на жительство предусматривается и для нетрудоспособных лиц, прибывших в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в Российской Федерации до 1 июля 2002 г.