Правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев в РФ

Основные льготы для  северян предусматривали установление льготного трудового стажа, северною коэффициента (надбавки) к заработной плате, введение дополнительных отпусков, возможность бронирования жилья по прежнему месту жительства переселенца, бесплатный или льготный проезд и провоз имущества и т.д. Главная задача, которая должна была бы решаться системами льгот для переселенцев в регионах Крайнего Севера, заключалась в привлечении населения на постоянное жительство и удержании его в обживаемых районах до тех пор, пока там не будут созданы условия жизни, соответствующие трудностям осваиваемых территорий. Долгое время льготы получали только лица, направленные или командированные в районы Крайнего Севера. Местные уроженцы, а также лица, прибывшие из других областей самостоятельно, льготами обычно не пользовались. Появилась острая необходимость усовершенствовать законодательство о северных льготах. 19 февраля 1998 года Верховный Совет Российской Федерации принимает Закон «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». 22 июля 1993 года принято Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О поставках продукции (товаров) в 1993 году для обеспечения народного хозяйства и населения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей».

Со временем стало очевидно, что ставка только на одни системы льгот, регулирующие переселение в районы Крайнего Севера (с учетом ограниченности выделяемых средств), не могла выполнить поставленные задачи. Фактическое прекращение действия системы льгот произошло вследствие всеобщего социально-экономического кризиса, начавшегося с распадом СССР сопровождающегося гиперинфляцией, сокращением производства. В условиях рыночной экономики системы льгот оказались неэффективны. В результате из малообжитых районов с севера начали возвращаться переселенцы к местам их прежнего проживания. Отсутствие комплексного подхода к формированию среды обитания человека как необходимого условия для создания постоянного населения в районах с экстремальными природными условиями предопределило такой итог политики освоения новых районов.

За последние годы в России принято и действует  около 30 (в их числе - большое количество ведомственных) НПА, направленных на оказание содействия различным категориям вынужденных  мигрантов. Вместе с тем действующее законодательство охватывает не все виды миграционных потоков, не способствует выделению тех категорий мигрантов, процесс переселения которых в наибольшей степени нуждается в государственной поддержке и государственном регулировании. Вне рамок комплексного государственного регулирования остаётся большая часть внутренних вынужденных мигрантов (северные, экологические мигранты, уволенные в запас военнослужащие в результате сокращения вооруженных сил, репрессированные народы), а также отдельные категории мигрантов, прибывающих из-за пределов России: репатрианты, добровольные переселенцы. При этом по своей масштабности эти потоки в последние годы превосходят вынужденных переселенцев и беженцев.

Принятые НПА зачастую носят узко ведомственный характер, что приводит к несогласованности организационных мер и распылению финансовых средств при решении миграционных проблем по различным ведомствам (Госкомсевер, Минатом, МЧС, Минобороны, ФМС и др.) В результате проблемы отдельных категорий мигрантов решаются не скоординировано, нерационально используются средства как федерального бюджета, так и бюджетов субъектов России.

1.2 Доктрина правового  положения беженцев и вынужденных  переселенцев на современном  этапе развития Российской Федерации

На современном этапе  развития в России присутствует весь спектр конфликтных ситуаций, известных из истории нашего государства. Однако особенностью этого этапа является активная позиция государства в поисках путей правовой защиты населения в любых формах конфликтов.

Разрушение СССР, переход к построению государства нового типа вызвали потребность проведения серьезной правовой реформы. Эта реформа предполагает как формирование новой государственности России, так и реформу российского законодательства¹.

Если рассматривать  эту проблему с точки зрения прав беженцев и перемещенных лиц, то окажется, что в настоящее время она приобрела совершенно иное значение, чем, например, в 60-70-е гг. Несмотря на тяжелейшие проблемы, которые стояли перед СССР после второй мировой войны, законодательство, регулирующее положение этих категорий граждан, фактически не развивалось. Лишь 35 лет спустя был принят Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР»², который носил в основном декларативный характер и не определял статуса беженцев и перемещенных лиц. Этот Закон в большей степени защищал интересы государства от иностранных граждан, чем интересы самих граждан. Так, наиболее подробно в этом Законе разработаны условия выдворения граждан из пределов СССР (ст. 31), а наиболее расплывчато сформулированы обязанности государства по защите прав граждан.

Целое десятилетие этот Закон был единственным нормативным  документом, регулирующим все многообразие правоотношений по вопросам получения, приобретения гражданства, хотя в нем  не определено право каждого человека на получение гражданства, не предполагается применение международных договоров и создание государственных органов, ведающих делами о гражданстве, не определены их полномочия.

Первым шагом начинающейся правовой реформы в новом Российском государстве стала Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Постановлением Верховного Совета РСФСР 22 ноября 1991 г.³ Этот документ на государственном уровне признал приоритет человека перед государством, получили признание и приоритет международные нормы права в области защиты прав человека. Почти одновременно с Декларацией принимается Закон Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации»⁴. Этот Закон стал основным в вопросах, определяющих право на гражданство, приобретение гражданства, приема в гражданство и восстановление в гражданстве Российской Федерации, а также прекращение гражданства. Кроме того, этим Законом определены полномочия государственных органов, ведающих вопросами о гражданстве.

Другим не менее важным документом стало «Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», утвержденное Указом Президента Российской Федерации⁵. Этот документ определял процедуру решения вопросов приобретения и прекращения гражданства.

Однако эти нормативно-правовые акты никак не решали вопроса о статусе беженца, о его признании беженцем и правовом оформлении его положения в государстве. Решить эти проблемы должен был Федеральный закон «О беженцах»⁶. Кроме определения прав и обязанностей лица, признанного беженцем (ст. 8), этот Закон впервые определил полномочия территориальных органов (ст. 17) и вопросы международного сотрудничества по проблеме беженцев (ст. 18).

Одновременно с этим Законом принимается Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»⁷. Впервые в России было сформулировано понятие «вынужденный переселенец» (ст. 1). Новацией стало определение задач не только федеральных, но и территориальных органов миграционной службы по временному поселению, финансированию приема и обустройства вынужденных переселенцев, а также ответственность за нарушение этого Закона.

Проблемы правового  положения беженцев и вынужденных  переселенцев нашли свое отражение  также в Законе Российской Федерации  «О праве граждан Российской Федерации  на свободу передвижения, выбор места  пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»⁸; постановлении Правительства Российской Федерации «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом»⁹; «Положении о порядке работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства, прибывающими в Россию и находящимися в России в поисках убежища, определении их правового статуса, временного размещения и пребывания на территории Российской Федерации», утвержденного Постановлением Правительства 8 сентября 1994 г.

Таким образом, можно  сделать вывод о том, что на уровне государственно-правовой политики к середине 90-х гг. в России, в основном, была создана нормативно-правовая база регулирования правового положения беженцев и вынужденных переселенцев.

В настоящее время, правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев претерпело коренные изменения. Это можно объяснить недавним принятием двух основополагающих законов: Закона РФ «О Гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г №62- ФЗ¹⁰ и закона РФ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002г № 115-ФЗ¹¹.

Процесс вынужденной  миграции в настоящее время привлекает к себе внимание международного сообщества и отдельных государств своим  комплексным характером, требующим  разработки общего регионального подхода  в этой области. Поскольку основы международно-правового механизма помощи беженцам заложены более 50 лет назад и проверены временем и практикой, основная проблема современной вынужденной миграции связана с применением этих основ к новым условиям и новым явлениям.

Представляется, что в настоящее время в российском законодательстве и миграционной практике формируется тенденция своевременного правового регулирования вопросов вынужденной миграции, с одной стороны, и активного использования универсальных и региональных международных стандартов, с другой¹².

По данным Федеральной миграционной службы, сейчас в России состоит  на учете более 2 млн. беженцев и вынужденных  переселенцев, включая тех, кто не зарегистрирован.

Правовое положение  вынужденных мигрантов, находящихся  на территории Российской Федерации, определяется принятыми в 1993 г. законами «О вынужденных переселенцах» и «О беженцах», действующими в новой редакции, соответственно, с 1995 и с 1997 гг.¹³ В развитие этих законов было издано значительное количество федеральных подзаконных актов. Основными из них являются: «Положение о порядке признания лиц вынужденными переселенцами, их регистрации и учете на территории Российской Федерации» (утверждено Федеральной миграционной службой России 25 ноября 1993 г. № 2775)¹⁴; постановление Правительства Российской Федерации «О размерах единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем» от 16 июня 1997 г. № 724¹⁵; постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства» от 16 июня 1997 г. № 725¹⁶; «Положение о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездной субсидии на строительство или приобретение жилья», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 августа 1996 г. № 937¹⁷; постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья» от 28 января 1997 г. № 106¹⁸; Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных компенсационных выплатах лицам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике» от 5 сентября 1995 г. № 898¹⁹ и принятый во исполнение этого Указа «Порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и (или) имущество гражданам, пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике и покинувшим ее безвозвратно», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. № 510²⁰; Совместное письмо МВД и ФМС «О снятии с регистрационного учета граждан, безвозвратно покинувших Чеченскую Республику» от 26 февраля 1998 г., Совместное письмо Государственного комитета Российской Федерации и Федеральной миграционной службы от 24 декабря 1997 г. «О перечне документов, подтверждающих право на владение (пользование) жильем»; «Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 53²¹, и др.

Однако основное бремя  несения обязанностей по обеспечению  и защите прав беженцев и вынужденных  переселенцев, закрепленных в вышеуказанных документах, лежит непосредственно на органах миграционной службы субъектов РФ.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации  «О неотложных мерах по учету и  контролю въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» от 23 ноября 1996 г. № 1395 в регионах назрела необходимость в осуществлении мероприятий по оборудованию действующих на их территориях постов иммиграционного контроля техническими средствами учета пересечений иностранными гражданами и лицами без гражданства административной границы и передачи этих сведений по сетям связи в федеральную систему «Поток». Для реализации этих и иных задач субъекты РФ должны разработать необходимую нормативно-правовую базу, на основе которой и создать реально действующие механизмы обеспечения и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев. Однако процесс создания указанной нормативно-правовой базы в различных субъектах идет достаточно медленно и неоднозначно.

Следует отметить, что  собственно вопросы беженцев и вынужденных  переселенцев не отражены практически  ни в одном уставе или конституции  субъекта РФ. Исключение составляет Устав  Курганской области, где ст. 134 закрепляет право областной Думы в необходимых случаях определять правила поселения на жительство беженцев и других граждан при их вынужденной миграции, порядок пребывания на территории области иностранных граждан и лиц без гражданства.

Новые социально-экономические  отношения требуют кардинальных изменений законодательства, в том числе и субъектов РФ, регулирующего проблемы миграции населения.

Законы Российской Федерации  «О беженцах» и «О вынужденных  переселенцах» и вышеприведенные  подзаконные акты не охватывают все  существующие проблемы вынужденной миграции²².

Дальнейшее развитие регионального законодательства должно быть направлено на достижение следующих  целей:

- управление миграционными  процессами, включая регулирование  въезда и выезда вынужденных  мигрантов, путем осуществления  иммиграционного контроля, оптимизации величины и направленности миграционных потоков;

- защита прав и интересов  вынужденных мигрантов в Российской  Федерации вне зависимости от  места проживания либо пребывания;

- содействие социально-экономической  адаптации и интеграции вынужденных  мигрантов на территории субъектов Российской Федерации.