Принципы местного самоуправления

Что означает активность под  свою ответственность? В правоведении принято различать положительную  и негативную ответственность. Положительная  ответственность - это понимание  важности своих действий для общества, стремление и желание выполнить  их как можно лучше, эффективнее, быстрее, надлежащее осуществление  своей социальной роли. В правовой сфере она связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации правовых предписаний. Негативная ответственность связана  не с собственным сознанием личности, а с внешним воздействием на нее  со стороны общества, государства, иных лиц. Ее суть - возложение на индивидов обязанности претерпевать лишения за совершенные ими правонарушения.

Конечно, законодатель, говоря об ответственности населения, имеет  в виду ответственность положительную. Деятельность под свою ответственность - это не обязанность населения  претерпевать коллективные лишения, применяемые  государством, а обязанность деятельно  осуществлять собственные самоуправленческие права, полномочия. Правда, ответственное  самоуправление предполагает, что в  случае ненадлежащего осуществления  гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические, т.п. последствия ложатся  на население и могут государством не компенсироваться.

Активность, признаваемая и  гарантируемая Конституцией. Признаваемая активность - осуществляемая людьми как  их естественное социальное притязание в одностороннем порядке независимо от ее правового допущения. Государство  с помощью правовых средств лишь упорядочивает, оформляет самоуправленческую активность местного населения, не учреждая ее. Конституция как бы говорит, что  законодатель по своему усмотрению не вправе вводить или упразднять местное  самоуправление. Задача законодателя, таким образом, ограничивается творческой конкретизацией разбираемого института. Отсюда местное самоуправление осуществляется населением по его собственному праву, а не по праву государства³.

Здесь уместна аналогия с  уровнем самостоятельности региональных коллективов в рамках федеративных государств. Публичная самостоятельность  региональных коллективов, внешне отражаемая в статусе субъектов федерации, имеет обязательным источником их собственную  волю. Да, статус субъектов закрепляется прежде всего в федеральном законодательстве, однако федерация не вправе упразднять субъекты, изменять их конституционный статус без согласия последних. Федерация - та форма государственного устройства, которая не может меняться государственным центром в одностороннем порядке, например, на унитарную структуру. Федерация - тот уровень децентрализации, который перестает полностью охватываться усмотрением государства, неся в себе известный заряд необратимости. Это принципиально отличает федерацию от унитарного государства с наличием законодательных автономий. Широкая самостоятельность законодательных автономий, сравнимая с самостоятельностью субъектов федерации, проистекает всецело из воли государственного центра. Унитарное государство вправе в одностороннем порядке преобразовывать свои автономии в обычные административные единицы. Напротив, государственный суверенитет федеративного государства ограничен в части одностороннего пересмотра федеративного устройства и статуса субъектов федерации. Конституционное признание местного самоуправления означает, что Конституция исключает наряду с односторонним пересмотром государством собственной федеративной структуры и односторонний пересмотр им конституционно установленной самостоятельности местного самоуправления.

Гарантируемая активность - подкрепляемая, защищаемая государством с помощью ряда мер, прежде всего, тех, что предусмотрены конституционно. Имеется в виду законодательное, материальное, организационное, методическое, тому подобное содействие местному населению, органам местного самоуправления со стороны государства. Местному самоуправлению как праву населения корреспондирует  обязанность государства, его органов  обеспечивать условия для его  деятельного осуществления.

Содержание местного самоуправления. Его составляют вопросы местного значения как вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с законодательством осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, вопросы местного значения - это совокупность дел, во-первых, нацеленных на обеспечение нормальной жизнедеятельности местных сообществ жителей и, во-вторых, решаемых самими этими сообществами самостоятельно или предрасположенных к такому решению, пусть и посредством публичного управления, разделяющего управляющих и управляемых. Круг вопросов местного значения очерчен в гл. 3 Закона от 6 октября 2003 г.

Пространственные рамки  местного самоуправления. Такие рамки  законодатель устанавливает с помощью  категории "муниципальное образование". Муниципальное образование - это  городское или сельское поселение, муниципальный район, городской  округ либо внутригородская территория города федерального значения. Отличительные  признаки муниципального образования: а) осуществление в его рамках местного самоуправления; б) обособленная муниципальная собственность; в) местный  бюджет; г) наличие органов местного самоуправления (представительного, исполнительно-распорядительного, главы муниципального образования); д) населенная территория; е) устав муниципального образования, зарегистрированный в  установленном законодательством  порядке.

Субъектный состав местного самоуправления. Для формализации субъектного  состава местного самоуправления законодатель использует двухуровневую модель⁴. К первому уровню он относит население соответствующих муниципальных образований. Следовательно, основой управленческой деятельности являются воля и интересы местных сообществ, то, что объединяет отдельных жителей в единый территориальный коллектив. При этом под едиными интересами жителей следует понимать органичный сплав индивидуальных и групповых интересов, складывающихся на местах. Таким единым интересом, например, выступают энергетические, транспортные, жилищно-коммунальные, торговые сети, рынок труда и капитала, учреждения образования и здравоохранения, обеспечивающие удобное жительство и эффективное взаимодействие людей во всех сферах их жизнедеятельности.

Второй уровень составляют отдельные жители, иные непосредственно  изъявляющие свою волю субъекты по отношению к общемуниципальным  интересам. Это, конечно, и органы местного самоуправления. Общие запросы жителей  выявляются в процессе их взаимодействия, задавая программу деятельности органов местного самоуправления. Последние  в правовой сфере выступают правопредставителями своих местных сообществ. Однако отдельные жители по отношению к  собственным интересам (не интересам  местного населения в целом) должны рассматриваться как первичные  субъекты самоуправления.

3. Содержание основных  принципов местного самоуправления

Статьей 130 Конституции РФ определено, что местное самоуправление "обеспечивает самостоятельное решение  населением вопросов местного значения".

Понятие "самостоятельное  решение" в данном контексте может  иметь несколько вариантов понимания:

а) решение, принимаемое населением через формы прямого волеизъявления - местным референдумом, сходом (в  малочисленных муниципальных образованиях);

б) решение, принимаемое через  формы прямого волеизъявления или  представительным органом местного самоуправления;

в) решение, принимаемое через  формы прямого волеизъявления или  обладающим соответствующим полномочием  органом (должностным лицом) местного самоуправления.

Для понимания, какой из приведенных  вариантов более корректен, необходимо руководствоваться положениями  Конституции РФ. Когда речь идет о прямом волеизъявлении населения, в Конституции РФ используется термин "непосредственно", в частности, в ст. 3 Конституции указано: "Народ  осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной  власти и органы местного самоуправления".

В статье 132 Конституции в  числе вопросов местного значения указаны: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественного порядка. Решение  указанных вопросов осуществляется различными органами местного самоуправления. Более того, все эти вопросы  не могут осуществляться исключительно  представительным органом местного самоуправления, т.к. традиционным требованием  к демократической организации  власти является обособленность органов, обладающих полномочиями по утверждению  бюджета и по его исполнению.

Организационные формы местного самоуправления выбираются населением каждого муниципального образования  самостоятельно. Это следует из нормы  ст. 131 (п. 1) Конституции РФ, установившей, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Вместе с тем  эта самостоятельность не абсолютна. Как отметил Конституционный  Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике", организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти⁵.

В целях реализации указанной  правовой позиции Конституционного Суда РФ в Федеральном законе "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 6 октября  2003 г.) установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления. Во-первых, установлен перечень органов местного самоуправления, обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях: представительный орган муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью избирателей менее 100 человек, где полномочия представительного органа осуществляет сход жителей муниципального образования), глава муниципального образования и местная администрация. Во-вторых, установлен запрет на совмещение должности главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования (исключение - муниципальные образования с численностью населения менее 1000 человек).

Наряду с приведенными требованиями в названном Законе перечислен ряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов решения отдельных  вопросов организации местного самоуправления. Во-первых, определено, что представительный орган муниципального района может  состоять из депутатов, избираемых населением непосредственно путем муниципальных  выборов, или формироваться из глав внутрирайонных муниципальных образований  и лиц, делегированных представительными  органами внутрирайонных муниципальных  образований из своего состава. Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования может избираться либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что глава местной администрации может или назначаться по контракту, или являться главой муниципального образования.

В рамках регламентации осуществления  местного самоуправления в Конституции  РФ неоднократно делаются указания на самостоятельность местного самоуправления: "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно" (ст. 12); "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения" (ст. 130).

При этом существуют различные  варианты понимания самостоятельности  местного самоуправления. С точки  зрения уровня самостоятельности это  может выражаться в "безбрежной независимости", близкой к государственному суверенитету, или ограничением самостоятельности  до права добросовестно исполнять  директивы органов государственной  власти. С точки зрения способов реализации самостоятельности это  может быть выражено как идея о  том, что местное самоуправление осуществляется исключительно через  прямое волеизъявление народа, или  квалификацией местного самоуправления как власти органов местного самоуправления, которые вправе принимать какие-либо решения.

Представляется, что под  самостоятельностью населения в  осуществлении местного самоуправления подразумевается право населения  соответствующей территории решать вопросы местного значения как через  прямое волеизъявление, так и через  представителей.

Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы, местный  референдум, отзыв населением выборных лиц местного самоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом  муниципального образования предусмотрено  осуществление сходом полномочий представительного органа местного самоуправления), выявление путем голосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Местный референдум - универсальная  форма прямого волеизъявления, на него можно вынести любые вопросы  местного значения, за исключением  запрещенных федеральным законом.

Иные формы прямого  волеизъявления являются целевыми - они  предназначены для решения конкретных вопросов.

Деятельность выборных и  невыборных органов местного самоуправления является формой осуществления местного самоуправления через представителей. Наряду с осуществлением местного самоуправления Федеральный закон "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает  институт участия населения в  осуществлении местного самоуправления. Это собрания и конференции жителей  на части территории муниципального образования, территориальное общественное самоуправление, правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичных  слушаниях, опросах граждан, обращения  жителей в органы местного самоуправления.

Соотношение между тремя  указанными формами следующее.

1) Решения, принятые через  формы прямого волеизъявления, имеют  законодательно установленные правовые  последствия, изменить которые  можно лишь путем повторного  обращения к соответствующей  форме прямого волеизъявления. Такие  решения обладают приоритетом  по отношению к решениям, принимаемым  органами местного самоуправления.

2) Полномочия органов  местного самоуправления определяются  уставом муниципального образования  на основании норм действующих  законов. Решения органов местного  самоуправления, принятые в пределах  установленной компетенции, обязательны  на всей территории муниципального образования, но не могут отменять решения, принятые путем прямого волеизъявления.

3) Решения и действия, осуществленные в формах участия  граждан, имеют характер индивидуальных  или коллективных инициатив жителей.  Решения, принятые жителями через  инициативные формы участия в  местном самоуправлении, подлежат  рассмотрению в органах местного  самоуправления. Однако предложения  собраний жителей, органов территориального  общественного самоуправления могут  быть приняты или отвергнуты  органами местного самоуправления. Не носят упомянутые решения  обязательного характера и для  жителей той части муниципального  образования, где прошло соответствующее  собрание и организовано территориальное  общественное самоуправление.