Пути повышения профессионально-этического уровня государственных служащих

Психологическая. Этика, публично одобренные стандарты поведения апеллируют к лучшей стороне человеческой природы (для краткости сейчас назовем ее совестью), а также к нормам групповой (в данном случае административной) морали, в то время как действенные правовые акты с их неизбежным акцентом на карательные меры апеллируют к страху наказания. Иными словами, первые как бы возвышают человека, вторые - его "принижают". Это различие немаловажно с точки зрения воспитания сознающих свою социальную ответственность и честных служащих.

2.2 Российская специфика регулирования государственной службы

Большая часть из вышесказанного в целом относится и к России. Однако существует и немаловажная отечественная специфика, без учета которой механическое принятие на вооружение чужого опыта, пусть даже близкого к идеалу, но сложившегося в иных культурно-исторических обстоятельствах, будет, в лучшем случае, малопродуктивно.

Не буду останавливаться  на том, что в стране за последние  полтора десятилетия во многом произошли огромные изменения. Это общеизвестно. Упомяну лишь те их элементы и последствия, которые непосредственно повлияли на морально-этическое состояние государственного аппарата. Во-первых, происходило беспрецедентное по своим масштабам перераспределение бывшей государственной собственности, которое в условиях недостаточно проработанного законодательства и политической борьбы стало гигантским искушением для имевших к этому процессу непосредственное отношение чиновников.

Иными словами, во много раз  расширились их коррупционные возможности  и возникли совершенно новые для страны варианты конфликта интересов. Во-вторых, ухудшился качественный состав аппарата.

Произошло "вымывание  квалификации". Наиболее компетентные, лучшие специалисты аппарат покинули, а адекватной замены им не нашлось, тем более что нужны были люди, способные быстро освоить принципиально новые задачи и методы работы, разобраться в тонкостях нового и, увы, недостаточно совершенного, а подчас и противоречивого законодательства.

Наконец, в-третьих, утратили силу прежние нормы административной морали, составлявшие своего рода неформальный "этический кодекс" советского чиновника. Конечно, та версия "кодекса" была крайне далека от совершенства. Чего стоили хотя бы нормы, поощрявшие конформизм, циничное двоедушие, показную верноподданность партийным бонзам и их указаниям. Сколько человеческих драм и организационных издержек породил печально известный принцип приоритета "политических качеств над деловыми" при отборе и расстановке кадров, по существу, открывавший "зеленую улицу" для успешной карьеры не деловым квалифицированным работникам, а демагогам с партийными билетами. Но все же групповые нормы административной морали даже этого ущербного "кодекса" ставили некоторые барьеры на пути чиновничьих злоупотреблений и произвола. Беда в том, что вместо "этического кодекса советского чиновника" не сложилось никакого другого, а возник моральный вакуум с присущими ему вседозволенностью, тотальным цинизмом, коррупцией и т.п. Впрочем, такого рода ситуация, дестабилизирующая деятельность госслужбы и ее устоявшиеся ценности, обычна и почти неизбежна для переходных периодов, подобных пережитому Россией в конце XX в., и не свидетельствует о какой-либо особой, выходящей за пределы аморальности наших чиновников, не ими придуманных "правил игры".

Хотя проблематика коррупции  не является специальной темой данной статьи, необходимо сказать о ней хотя бы вкратце. Образованная в начале 2004 г. Комиссия по борьбе с коррупцией, несомненно, принесет определенные положительные результаты. Однако в отрыве от других мер эффект от ее деятельности вряд ли будет значительным. Практика - как историческая, так и современная, как отечественная, так и зарубежная - убедительно свидетельствует, что если борьба с коррупцией в госаппарате ведется исключительно представителями самого аппарата, да еще основной упор при этом делается на карательные меры, то коренные причины явления не устраняются и, более того, борьба с коррупционерами нередко приводит к противоположному эффекту. Она лишь порождает более изощренные формы коррупционных связей, а то и просто вырождается в конкурентную борьбу на "рынке" коррупционных "услуг", к тому же повышая их цену в связи с ростом степени риска подобных операций (вспомним хотя бы давнюю - 1970-х гг. - историю с антикоррупционными мероприятиями в Тбилиси тогдашнего первого секретаря Компартии Грузии Э. Шеварднадзе, которая привела, главным образом, лишь к увеличению размера взяток; остроумные грузины назвали это "налогом на Шеварднадзе"). Другими словами, если сохраняются социально-психологические предпосылки коррупции, то и само явление не исчезает. А социально-психологические механизмы поведения человека, как известно, тесно связаны с этическим регулированием.

Подытоживая сказанное о  специфических обстоятельствах, в  которых оказался российский госаппарат, отмечу: неудивительно, что качество его работы снизилось, а неэффективность и контрпродуктивность его действий возросли. К тому же в новой для людей атмосфере жестких, предельно прагматических рыночных (а часто - и псевдорыночных) отношений многие подзабыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения. В лучшем случае скептическое отношение к действенности и важности моральных норм - господствующая установка даже среди объективно честных чиновников, которых, к счастью, все же немало.

От работников аппарата нередко  приходится слышать горькие сетования, преобладающий смысл которых состоит в том, что при существующем уровне зарплат никакие этические нормы не "сработают". Ни в коей мере не отрицая важности повышения размеров зарплаты чиновников до достойного и конкурентоспособного уровня, хотелось бы все же привести несколько контраргументов. Во-первых, это - часть общей острой проблемы, касающейся всех категорий бюджетников, и ее изолированное решение лишь для чиновников, на мой взгляд, несправедливо и способствует повышению уровня социальной напряженности и отчуждения. Во-вторых, избирательное повышение зарплаты лишь высшему слою чиновников породит те же проблемы, но только уже внутри самого бюрократического "класса". В-третьих, не стоит забывать, что собственно должностной оклад, по данным на 2003 г., в среднем составлял лишь около 43% от общего заработка чиновника. В-четвертых, для потенциального коррупционера любой, даже самый высокий уровень зарплаты будет несопоставим с возможными доходами от коррупционных действий. Наконец, в-пятых, хотелось бы напомнить тонкое психологическое замечание С. Хантингтона: "Для профессионала ведущими мотивациями являются преданность своему мастерству (в широком смысле слова. - А. О_______.) и стремление служить обществу. Зарплата не может быть первичной целью профессионала, разумеется, если он - настоящий профессионал" (цит. по [Отечественные... 2002, с. 51 - 52]). Так что этические нормы должны действовать вне зависимости от уровня окладов и прочих доходов.

Следует отметить, что за последние годы кое-что в понимании  данного обстоятельства начало меняться к лучшему. По крайней мере и в Федеральной программе реформирования государственной службы 2002 г., и в ежегодных посланиях Президента Федеральному собранию, и в законопроектах, предназначенных регулировать обновленную российскую госслужбу, и в законодательстве некоторых регионов этические моменты нашли свое отражение, хотя нередко - весьма неполное и поверхностное. Во всяком случае, проблема конфликта интересов - одна из ключевых в рассматриваемом отношении - осознана и законодателем, и обществом в качестве реальной опасности. Разумеется, это только начало, и работы по повышению уровня профессиональной этики госслужащих, а также по созданию системы механизмов, обеспечивающих ее адекватное понимание, соблюдение, а также контроль, - впереди непочатый край.

Переходя к следующему разделу, напомню, как обосновывал  важность этических аспектов государственной службы один из ведущих американских специалистов в данной области Д. Томпсон, использовавший несколько парадоксов. Согласно одному из них, в контексте повседневной работы госслужащих проблемы этики кажутся менее важными, чем многие другие: однако поскольку этика так или иначе влияет на решение всех других проблем без исключения, то в конечном счете она может оказаться важнее всего остального. Другой парадокс связан с внешним поведением человека, функционирующего в публичной сфере или с ней связанного (это распространяется как на чиновников, непосредственно общающихся с гражданами - так называемых street level bureaucrats, так и на более высокие - правительственные - уровни).

Негативное впечатление  от поступков официального лица, даже если оно беспочвенно или ошибочно, все равно подрывает общественный престиж госслужбы и доверие к правительству, а следовательно, и к демократии в целом [Thompson, Dennis, 1992, p. 254 - 260]. Таким образом, соответствие поведения служащих достаточно высоким моральным стандартам - это цена веры "простых" людей в демократию. И ставка эта для государства, легитимирующего свои властные полномочия посредством демократических институтов, весьма высока.

2.3 Проблема ответственности  должностных лиц

Изучение проблемы ответственности  государственных гражданских служащих позволяет глубже понять устремления  людей, работающих в аппаратах государственного и местного управления. Дискуссии  по этому вопросу предполагают поиск новых приёмов и технологий в практике организации и институциализации государственной гражданской службы, что позволит наполнить новым содержанием формальные принципы и ограничения в деятельности государственного управления и осуществлении властеотношений [1]. Ни у кого из специалистов (отечественных и зарубежных) по теории и практике государственной службы не возникает сомнений в необходимости совершенствования тех гарантий и принципов, которые позволяют государственным служащим поступать ответственно и эффективно [2].

Эти установки приобретают  новое звучание на фоне развития кризисных процессов в представительной демократии, разочарованности в ней и неудовлетворенности со стороны части российского общества. Следует обратить внимание на некоторые тенденции, прямо или косвенно связанные с ответственностью государственных служащих и требующие новых подходов к их анализу.

Особое значение в реформе  государственной службы должно придаваться практической реализации гарантий ответственности перед обществом. При этом ответственность может пониматься и как форма контроля за осуществлением власти, и как одна из гарантий эффективности практики государственной гражданской службы.

Сегодня в процессе функционирования института государственной службы в любой стране отдельные аспекты ответственности проявляются по-разному. На этапах стабильности в функционировании государственной службы в случае возникновения дисфункций и дисбалансов объективно возрастает значение контроля; ответственность в этом случае должна доминировать над стремлением отыскать и наказать «виновных». Для периода реформ характерен рост динамики различных форм и вариантов ответственности государственного служащего. Следует помнить, что в государственной сфере в постсоветской России всё ещё не сложилась культура института ответственности. Между тем условия функционирования государственной службы далеки от совершенства в любой стране. Поэтому рассуждать об «идеальном типе» форм ответственности можно – главным образом – только в контексте дискурса М. Вебера о бюрократии и её этосе.

В современных исследованиях  способов функционирования нормы ответственности  в системе государственной службы принят тезис: существует определённая система связей, складывающаяся между  организационными задачами и формами ответственности. Каждой из них соответствуют свои ценности и практика государственной службы.

В иерархической ответственности  доминирует соответствие правилам и предписаниям; оценка результатов во многом зависит от перечисленных показателей.

Эта форма ответственности  эффективна в ситуациях стабильности. В отличие от неё правовая форма ответственности связана с соблюдением заданных норм и требований. Такова деятельность ведомств, комиссий, соблюдающих правовые нормы, административные инструкции и пр. Отметим, что в Российской Федерации мера ответственности государственного гражданского служащего связана как с его компетентностью, так и с его обязанностями и их правовой регламентацией.

Как отмечается в Федеральном  законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» статус, права и обязанности государственного гражданского служащего определяют не только меру его правовой ответственности, но и пространство, в котором действуют базовые нравственные ценности служащего, которые, в свою очередь, влияют на его ответственное поведение.

Так, к основным обязанностям гражданского служащего закон относит соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных государственных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Федерации и обеспечение их исполнения. Исполняя должностные обязанности, государственный гражданский служащий следует должностному регламенту. Выполнение поручений соответствующих руководителей, данных в пределах их полномочий, установленных законодательством, также является его профессиональным долгом.

Закон вменяет в обязанность  служащему при исполнении должностных обязанностей соблюдать права и законные интересы граждан и организаций; поддерживать уровень квалификации, необходимой для надлежащего исполнения обязанностей; не разглашать сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство. Отдельно оговорены в законе нормы, требующие соблюдения ограничений и запретов, выполнения обязательств и требований к служебному поведению, установленные Федеральным законом и другими законами.

В иерархической форме  ответственности и индивид, и организация (ведомство) имеют большую степень свободы при решении своих задач (стандарты в этом случае не такие жёсткие). Грань между профессиональной и политической ответственностью государственного служащего можно провести, исходя из критерия оценки результатов. Если в профессиональной ответственности критерием полагается внутреннее оценочное суждение индивида, то в политической ответственности им является заданное «внешними факторами» ожидание результатов и его реализация. Не исключено и сочетание двух вариантов, когда составляющей профессиональной нормы выступает политическая ответственность.

Если вопросы правовой ответственности государственных служащих (междисциплинарная, материальная, уголовная и пр.) определены Федеральным законом достаточно чётко, то теоретическая база такого важного аспекта ответственности, как конституционно-правовая, политическая, разработаны недостаточно [3]. Это, очевидно, связано и с тем, что суть этой нормы и института окончательно не прояснены. Существуют разные точки зрения на этот институт: или это ответственность за реализацию властеотношений на государственном уровне, в частности, за законность осуществления именно такого рода властеотношений; или это в первую очередь моральная ответственность; или это ответственность исполнительной власти, в том числе на местах.