Экономическая основа конституционного строя РФ

 

Государственной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее субъектам Российской Федерации на праве собственности. К государственной собственности относятся также земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований (ст. 214 ГК РФ).

 

Находящееся в государственной собственности имущество закрепляется за государственными предприятиями и учреждениям. Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации.

 

Муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Данное имущество закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют казну муниципального образования (ст. 215 ГК РФ).

 

Основы регулирования государственного сектора экономики заложены в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, принятой Правительством в сентябре 1999 г. (далее также - Концепция). Концепция содержит два раздела, в которых рассматриваются механизмы повышения эффективности управления государственным имуществом и принципы проведения приватизации. Важно отметить, что показатели, отражающие долю государственной (как федеральной, так и региональной) собственности в общих активах нации следует использовать как критерий экономической безопасности. Этот показатель важен для России, поскольку в государственной собственности находятся такие высокотехнологические отрасли экономики, как оборонная и космическая промышленность, в которых сосредоточены последние достижения отечественной науки. Данные отрасли во многом обусловливают оборонный потенциал страны, и показатель доли государственного сектора экономики является связующим звеном между экономической и национальной безопасностью.

 

В российском законодательстве не существует единого определения госсектора. Многие экономисты подразумевают под ним государственную собственность. Изменение масштабов госсектора обеспечивается за счет сокращения или прироста государственной собственности в результате приватизации и национализации предприятий. Государство обладает и иными инструментами регулирования госсектора, к примеру, могут создаваться новые предприятия на бюджетные средства. Политика управлением госсектора включает корректировку направлений деятельности предприятий и, в частности, определяет секторы экономики, нуждающиеся в активном государственном участии.

 

Из статьи 178 Бюджетного кодекса можно заключить, что к госсектору относятся федеральные казенные предприятия, государственные и муниципальные унитарные предприятия, государственное имущество, а также органы власти всех уровней (федеральные, субъектов Федерации и муниципальные) и армия.

 

Основными целями управления государственным имуществом являются: повышение доходов бюджета на основе более эффективного управления, оптимизация структуры собственности для обеспечения предпосылок к экономическому росту, использование государственных активов для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики. Для решения поставленных задач в Концепции предусматривается: проведение полной инвентаризации государственного имущества, детальная регламентация процессов управления в соответствии с уставными целями госпредприятия, оптимизация количества (сокращение) объектов управления, расширенное применение современных методов управления, обеспечение контроля по использованию государственного имущества.

 

Низкое качество управления предприятиями государственного сектора экономики в современной России связано с отсутствием четкого определения целей функционирования госпредприятий, недостаточным объемом прав собственника (в лице государства) в области выработки текущей политики предприятия и отсутствием контроля по реализации намеченных задач.

 

В ряде случаев государственные предприятия функционируют без текущих планов, согласованных с органами исполнительной власти, четкого определения цели их деятельности и стратегии развития. Предлагаемая далее классификация госпредприятий позволит не только подразделить их на четыре крупных класса, но и выделить основные цели деятельности предприятия, относящегося к той или иной группе:

 

1. Доходные предприятия, функционирование которых возможно  как в частном, так и в государственном  секторе. Примером являются предприятия  пищевой и лесной промышленности, сферы услуг и др. Цель деятельности  этих предприятий - обеспечение производства  определенных товаров для местного  рынка с максимальной прибылью. Государство, выступающее собственником  таких предприятий, может определять  конкретные плановые показатели  прибыли. Сверхплановая прибыль  должна распределяться между  членами трудового коллектива, управляющим  и собственником в оговоренных  пропорциях. Отметим, что крупные  коммерческие компании, находящиеся  во владении многих акционеров, так же, как и государственные, сталкиваются с проблемой - как  заинтересовать менеджеров в  постоянном росте стоимости компаний. Госпредприятия, независимо от сложности  управления, относящиеся к данному  классу и имеющие прибыль, не следует приватизировать только для смены вывески и расширения частного сектора экономики.

 

2. Предприятия, являющиеся  естественными монополиями, функционирование  которых в рамках частного  сектора приведет к необоснованно  высокой прибыли. В данном случае  возможно применение двух подходов. Либо компания будет находиться в государственной собственности, либо в частной. Тарифы определяются не только самой компанией, но и государством.

 

3. Предприятия, производящие  специфическую продукцию в строго  ограниченном количестве (радиоактивные  материалы, вооружение, алмазы, некоторые  лекарственные препараты). Целью  управления госпредприятиями данного  класса служит производство запланированного  количества продукции при минимизации  издержек.

 

4. Предприятия и организации  жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования и другие, деятельность  которых с высокой вероятностью  не приносит дохода достаточного  для покрытия издержек. Целью  управления такими организациями  является предоставление услуг  с минимальными издержками, что  уже начинает реализовываться  на практике. Бюджетные организации  получают финансовые ресурсы  в зависимости от объема предоставляемых  услуг, а часть средств, сэкономленных  за счет минимизации затрат, может  использоваться для стимулирования  работников. При таком подходе  большое значение имеет контроль  качества предоставляемых услуг, которое не должно снижаться.

 

Приведенная классификация госпредприятий не может рассматриваться как исчерпывающая, но позволяет выработать различные подходы к управлению госпредприятиями, относящимися к качественно различным группам.

 

Правовой режим управления государственной собственностью определяется правом хозяйственного ведения, который предоставляет управляющим широкие полномочия по владению, пользованию и распоряжению госимуществом. Круг полномочий собственника ограничивается вопросами создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначением директора (руководителя) предприятия, осуществлением контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества (ст.295 ГК).

 

Нередко законодательно закрепленные нормы не находят своего подтверждения на практике. К примеру, ст.296 ГК гласит, что "предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом (имуществом на праве хозяйственного ведения) без согласия собственника". Однако часто находятся те или иные нелегальные способы передачи имущества в аренду коммерческим структурам в обход установленных правил.

 

Управление унитарным предприятием осуществляется единолично руководителем. Трудовое законодательство не позволяет требовать от управляющего достижения определенных хозяйственных результатов. В результате руководители предприятий могут бесконтрольно управлять финансовыми потоками, принимать решения по направлению использования прибыли. Они не обязаны согласовывать свои решения с собственником имущества. Отсутствует законодательно закрепленный механизм взаимоотношений (определение четкого перечня прав и обязанностей каждой из сторон, ответственности за невыполнение обязательств на основе объективных целевых показателей деятельности организации) между собственником имущества - государством и руководителями госпредприятий.

 

Цели развития госсектора экономики, изложенные в Концепции, не нашли полного отражения в плане развития государственного и муниципального секторов экономики. Тем не менее Правительство предприняло некоторые шаги по исправлению ситуации: были внесены существенные изменения в методологию определения состава государственного сектора экономики.

 

По Концепции управление государственными предприятиями осуществляется в соответствии с уставными целями, утвержденными государственным органом. При этом собственник (государство), как правило, отказывается от разработки планов, сохраняя за собой право утверждения программы деятельности своих предприятий и учреждений. Такая схема управления госпредприятиями фактически означает отказ от вмешательства государства в текущую деятельность госорганизаций и в конечном счете существенно сужает возможности реализации задач, возложенных законодательством на государство.

 

С одной стороны, отсутствие централизованного регулирования государственных предприятий способствует повышению эффективности управления на уровне предприятий, а с другой - предприятия государственного сектора должны решать конкретные задачи, возлагаемые на них законодательством в соответствии с планами, разрабатываемыми исполнительными органами власти. В ряде случаев государственные предприятия функционируют как коммерческие организации, при этом собственник лишен реальных рычагов воздействия на управление. Поскольку интересы менеджеров и собственников различны, отсутствие контроля приводит к неэффективному управлению (с точки зрения собственника). Управляющий заинтересован не в создании максимальной стоимости компании, а в расширении ее деятельности и среднеотраслевой рентабельности. Такое положение приводит либо к неэффективным инвестиционным решениям, либо к перекачиванию прибыли в дочерние предприятия.

 

Поскольку инвестиционные решения руководителей госпредприятий неэффективны, то решения должны приниматься органами исполнительной власти в рамках согласованных ежегодных лимитов, утверждаемых законодателями. При этом надо учитывать, что прогнозировать финансовую устойчивость и принимать текущие управленческие решения невозможно без информации о капитальных вложениях.

 

Предусмотренные в Концепции меры по реализации плана развития госсектора экономики не позволяют преодолеть недостатки управления унитарными предприятиями. Без выработки и законодательного закрепления четкого механизма управления государственным имуществом повысить эффективность управления государственными активами весьма проблематично.

 

Проблему неэффективности управления государственными предприятиями в Концепции рекомендовано решить за счет их сокращения до минимального количества. Для реализации этой задачи предлагается сохранить в государственном секторе предприятия, осуществляющие деятельность в социальной сфере, в сфере национальной обороны и некоторых других, т.е. лишь те функции, которые невыполнимы в рамках частного сектора. Подобный подход не способствует ускоренному развитию экономики. Если рентабельные предприятия будут акционированы, то максимизировать доходы федерального бюджета в рамках предложенной схемы крайне сложно.

 

На начало 2002 г. количество государственных предприятий в общей массе составляло 4,5%, однако эти 4,5% хозяйствующих субъектов обеспечивали занятость 11,8 млн.человек, что составляло 23,6% всего занятого населения.

 

Гражданский кодекс РФ ничего не говорит об управлении федеральной собственностью в широком, конституционно-правовом понимании управления, но подтверждает право государственных органов РФ выступать от имени РФ в отношениях по управлению федеральной собственностью. Правда, описано это право языком и в понятиях гражданского права: в рамках своей компетенции органы государственной власти от имени РФ могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности и выступать в судах (ст.125 ГК РФ).

 

Обращает на себя внимание, однако, то обстоятельство, что в ГК РФ ничего не сказано о возможности передачи государственными органами РФ своих прав и обязанностей по гражданскому обороту органам государственной власти субъектов РФ (равно как и наоборот). Отсюда возникают два следствия: либо управление федеральной собственностью, и в частности передача полномочий по управлению такой собственностью государственным органам низших уровней, осуществляется только в негражданском порядке (например, властными актами), либо ГК РФ допускает возможность передачи органам государственной власти субъектов РФ прав управления федеральной собственностью посредством гражданско-правовых договоров продажи, мены, дарения, безвозмездного пользования и т.п. сделок. Но в таком случае у РФ могут возникнуть имущественные обязательства, выполнение которых способно противоречить конституционным принципам разграничения предметов ведения РФ и субъектов РФ, а также сфер компетенции государственных органов.