Экономическая основа конституционного строя РФ

 

Вместе с тем ГК РФ содержит существенное отличие от Конституции РФ в сфере управления федеральной собственностью. Он предусматривает возможность передачи права такого управления не только органу государственной власти (чем ограничивается Конституция РФ), но и частному лицу - юридическому или физическому. Управление собственностью частным лицом, не обладающим полномочиями публичной власти, принципиально меняет методы и формы управления. Частное лицо неизбежно вынуждено управлять федеральной собственностью частными, т.е. гражданско-правовыми, методами.

 

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

 

Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.

 

Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст.8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст.132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст.130).

 

Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.

 

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК, Законе об организации местного самоуправления, других законах и нормативных правовых актах.

 

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок ее формирования был определен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.

 

Несмотря на то что объекты муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, нередко возникают судебные иски в связи с разграничением права собственности.

 

Свердловский областной комитет по управлению государственным имуществом обратился в Арбитражный суд Свердловской области с иском к администрации г. Екатеринбурга и третьему лицу - Научно-производственному центру по охране памятников истории и культуры Свердловской области о признании недействительным постановления главы администрации города в части утверждения в составе муниципальной собственности ряда зданий, расположенных в г. Екатеринбурге.

 

Исковые требования мотивировались тем, что эти здания относятся к памятникам истории и культуры и являются объектами федеральной собственности, в связи с чем незаконно отнесены оспариваемым постановлением к муниципальной. Арбитражный суд иск удовлетворил со ссылкой на то, что все объекты, указанные в исковом заявлении, являются памятниками истории и культуры и незаконно включены в перечень объектов муниципальной собственности.

 

На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял и процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на него какое-то заметное воздействие.

 

 

3.2 Частная собственность  в РФ

 

Конституции и законы многих демократических государств в ХХ в. существенно обновили общую концепцию права собственности. К традиционным полномочиям владения, пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные,экологические, экономические, здравоохранительные и другие ограничения и обязанности. Это выражается прежде всего термином "социальная функция собственности" (в конституциях Италии, Испании, Бразилии и др.) или современным широким толкованием понятия "всеобщее благосостояние", включенного в Конституцию США 1787 г. в качестве одной из высших целей общества и государства. В Основном законе ФРГ сказано (ч. 2 ст. 14): "Собственность обязывает. Использование ее должно одновременно служить общему благу". Из таких конституционных положений вытекают изменения в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском, земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными положениями или новым толкованием более ранних положений Конституции.

 

В этом отразился переход от классической теории "священного и неприкосновенного" права собственности, как неограниченной власти собственника над его имуществом, свободного владения, пользования и распоряжения им, с правом устранения вмешательства со стороны других лиц (даже государства), допускавшей только отдельные исключения в виде ограничения или даже отобрания этого имущества и этих прав государством - при непременной полной и предварительной компенсации - к иной, новой, социально ориентированной компромиссной концепции права собственности. Допускавшихся законом исключений стало очень много, так как были введены существенные ограничения прав собственности, свободы договоров и т.д. в трудовом, земельном (городском), аграрном, здравоохранительном, экологическом, хозяйственном, градостроительном и ином законодательстве по отношению к социальным, дефицитным, опасным и другим объектам этого права, в том числе по единым для всех форм собственности правилам, регулирующим многие процессы производства, охрану труда и др.

 

Поэтому возникла потребность в новой общей теории социально ориентированного права собственности. Отсюда - теория собственности как социальной функции (Л. Дюги и др.). Дальнейшее развитие повело ко все более частому законодательному закреплению расщепления единого и полного права собственности на отдельные правомочия (права собственности различных субъектов на один объект), самостоятельно фигурирующие как объект договоров и т.п. в гражданском обороте.

 

В этом современном развитии права собственности выражается исторический компромисс между эгоистической частной собственностью и бюрократическим государственным регулированием, с одной стороны, и общественным контролем, с другой. Такой компромисс рассчитан на сохранение ценных качеств обеих систем и на преодоление их пороков. Собственник остается свободным в пределах установленных публичным правом социальных ограничений его прав собственности.

 

Отсутствие в Конституции общей характеристики права собственности (всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в российской Конституции, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности. Общей характеристике права собственности посвящены статьи 209-212 ГК. В них изложена традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно осуществляемых правомочий с многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей, входящих в современную концепцию права собственности.

 

Может быть, на нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не только права, но и ограничения этих прав, а также обязанности собственников, осуществляемые под контролем демократического, правового и социального государства, могло бы быть понято бюрократами как сохранение возможностей для их произвола, а частными лицами - как продолжение их бесправия в данной сфере.

 

Конституционное закрепление признания и защиты равным образом форм собственности нашло свое выражение в ряде законов и указов Президента Российской Федерации, обобщенных и развитых в ГК, а также в развитии уголовного законодательства. Единая правовая охрана всех форм собственности (ст. 158-168 УК), а также независимая от форм собственности единая для всех ее форм трактовка преступлений в сфере экономической деятельности (ст. 169-204 УК) заменили усиленную охрану государственной и фактически огосударствленной (колхозно-кооперативной и т.п.) собственности, ослабленную защиту личной и полное запрещение частной собственности граждан. Последовательное осуществление этого равноправия форм собственности остается важной задачей.

 

В собственности граждан и юридических лиц может находиться любое имущество, за исключением отдельных его видов, которые определены законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности и никто не может быть лишен его иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Не ограничиваются ни количество, ни стоимость находящегося в собственности граждан и юридических лиц имущества за исключением случаев, установленных законом.

 

Все граждане и юридические лица являются частными собственниками принадлежащего им имущества. В этом качестве они могут быть собственниками любого имущества, в том числе различных видов недвижимости, включая земельные участки, предприятия как имущественные комплексы (ст. 132 ГК), а также иметь в собственности оборудование, транспортные средства и другие "средства производства". Объектом права собственности граждан и юридических лиц не может быть только имущество, изъятое из оборота, поскольку оно составляет объект исключительной собственности федерального государства. По действующему законодательству таким имуществом являются богатства континентального шельфа и морской экономической зоны, некоторые виды вооружений, памятников истории и культуры и т. п. Конституция провозгласила возможность иметь в частной собственности не только землю (земельные участки), но и другие природные ресурсы (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 36).

 

В соответствии с п. 2 ст. 213 ГК не подлежат ограничению количество, а также стоимость объектов права собственности граждан и юридических лиц, если только такое ограничение не вызывается целями защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (абз. 2 п. 2 ст. 1). Таким образом, ГК РФ предусматривает весьма широкие возможности для развития частной собственности и создает ей необходимые правовые гарантии.

 

В пп. 3 и 4 ст. 213 ГК вновь прямо подчеркивается, что юридические лица (за исключением унитарных предприятий и финансируемых собственниками учреждений) являются едиными и единственными собственниками своего имущества, в том числе имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их участниками (членами), что вытекает также из правил пп. 2 и 3 ст. 48, п. 1 ст. 66, п. 2 ст. 117, п. 1 ст. 118 ГК. Никакой долевой или иной собственности учредителей (участников, членов) на имущество юридического лица по общему правилу не возникает (если, разумеется, речь не идет об имуществе унитарных предприятий или учреждений либо об имуществе, прямо переданном в пользование, а не в собственность юридического лица).

 

Кодекс подчеркивает также, что такие некоммерческие юридические лица, как общественные и религиозные организации, благотворительные и иные фонды, допускаемые в имущественный (гражданский) оборот со строго целевым назначением, предусмотренным их уставами, вправе использовать принадлежащее им на праве собственности имущество лишь для достижения тех целей, которые прямо названы в их учредительных документах (п. 4 ст. 213). В этом смысле они, будучи частными собственниками, тем не менее в большей степени ограничены в своих возможностях, нежели иные частные собственники. Более того, в случае их ликвидации участники таких организаций не получают прав на "ликвидационную квоту" (то есть на распределение части имущества, оставшейся после удовлетворения требований кредиторов), поскольку соответствующее имущество должно быть использовано в целях, прямо указанных в их учредительных документах.

 

В ст. 217 ГК указывается на возможность приватизации государственного и муниципального имущества, то есть его переход в установленном законом порядке из публичной в частную собственность. При этом следует иметь в виду, что объектом приватизации может стать любое недвижимое имущество, определенное в этом качестве специальным законом, кроме имущества, составляющего исключительную собственность федерального государства, - изъятого из оборота. Переход движимого имущества от публично-правовых образований к частным лицам обычно совершается в порядке традиционных гражданско-правовых сделок по отчуждению имущества, прежде всего по договорам купли-продажи, заключаемым и оформляемым по общим правилам гражданского законодательства. Исключением здесь являются только принадлежащие публично-правовым образованиям акции акционерных обществ, которые могут отчуждаться в частную собственность граждан и юридических лиц не только в общем порядке, предусмотренном гражданским законодательством, но и в специальном порядке, установленном законодательством о приватизации.