История Федерализма в России

     В Декларации об образовании СССР отмечалось, что вхождение в него доступно “всем социалистическим советским  республикам, как существующим, так  и имеющим возникнуть в будущем, новое союзное государство явится достойным увенчанием заложенных еще  в октябре 1917 года основ мирного  сожительства и братского сотрудничества народов, ... оно послужит верным оплотом  против мирового капитализма и новым  решительным шагом по пути объединения  трудящихся всех стран в мировую  социалистическую Советскую Республику”.Декларация указывала на главные причины, “которые повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное государство”.Во-первых, восстановление народного хозяйства, невозможное при раздельном существовании республик; во-вторых, “неустойчивость международного положения и опасность новых нападений”, что делает “неизбежным создание единого фронта советских республик перед лицом капиталистического окружения; в-третьих, “само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе, толкает трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью”. Только при этом условии можно “обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов”.

     На  протяжении всей первой половины 1923 г. шла подготовка проекта Конституции  СССР. Согласно проекту, подготовленному комиссией, все республики в составе нового Союза, включая РСФСР, оказывались в равном положении по отношению к центральным органам власти. Среди представителей Украины и Белоруссии возникли опасения, что влияние Союза будет более сильным, нежели РСФСР, которое все-таки удавалось обходить. Был представлен ряд проектов, которые фактически были направлены на сильное ограничение центральных органов власти. Когда работа комиссии заходила в тупик, арбитром выступали партийные органы.На XII съезде РКП (б) (апрель 1923 г.) развернулась жесткая борьба. Раздавались обвинения в адрес ряда руководителей в великорусском шовинизме. На съезде отчетливо проявилась позиция республик на создание союза равных государственных единиц, призванного обеспечить свободное развитие национальных республик: на съезде была выработана структура органов власти, определено количественное представительство республик в палатах ВЦИК.На XII съезде РКП (б) и II съезде Советов СССР были заложены основы нового государства. Все последующие конституции Союза только развивали и дополняли то, что было решено этими съездами. Почему государственное здание, которое возводилось на столь мощном, как казалось, фундаменте смогло простоять только 69 лет и рухнуло в условиях мира и разрядки международной напряженности? Выдающийся психолог Л.С. Выготский отмечал, что понять процесс можно, “только зная конец процесса, результат, направление, куда и во что развивалась данная форма. Имея конец пути, можно легче понять и весь путь в целом, и смысл отдельных этапов” .

     Прежде  всего, необходимо определить: чем был  на самом деле СССР? Если он был федерацией, то почему в официальных документах, и прежде всего в Конституции, это не нашло отражения? В то же время РСФСР в составе СССР — по сути своей унитарное государство - именовалось федерацией. Почему в момент крушения СССР не возникло сколько-нибудь серьезного движения в его защиту? В какой мере связано крушение политического режима с распадом СССР? Какова степень зависимости политических процессов, и в частности процесса государственного строительства, от национальных политических традиций и идеологической обусловленности характера создаваемого государства? Какую роль сыграли отдельные личности, в чьих руках была сосредоточена власть и которые оказывали определяющее влияние на внутреннюю и внешнюю политику государства? СССР являл собой уникальное соединение трех начал государственного устройства: он одновременно был государством унитарным, федеративным и конфедеративным. Это и определило развитие тех центробежных процессов, которые стали трагедией целого поколения людей. Хотя были все основания употреблять термин “федерализм” применительно к СССР (он был создан на основе договора формально самостоятельных государств, имел целый ряд федералистских атрибутов), но этот термин в отношении СССР в официальных документах никогда не употреблялся.

     Конституция СССР 1936 г. помимо глав IV и VI, посвященных  союзным республикам, содержала  главу VII, определявшую прерогативы  высших органов государственной  власти автономных советских социалистических республик. В Конституции СССР 1977 г. глава 11 посвящалась автономным областям и автономным округам. И это не случайно. Изначально СССР мыслился его  создателями как “одно союзное  государство”, которое по мере развития все больше и больше развивается  в направлении централизации  и усиления центральной власти. Это  было устойчивой традицией России, которой перманентно приходилось  наверстывать отставание от развитых стран Европы и Америки, концентрируя силы в руках центральной власти. И при создании СССР эта парадигма не изменилась. Данная тенденция сама по себе еще не представляет большой опасности, поскольку в разумных пределах тенденции к усилению федерального центра имеют место практически во всех современных федерациях. Но дело в том, что унитаристское начало было слишком велико, административно-командные методы определяли направления всех видов государственной и хозяйственной деятельности, тоталитарный режим не оставлял возможностей для развития демократических институтов, столь необходимых для нормального функционирования федеративной системы отношений. Известное ленинское положение о том, что партия все поправит, было, тем политическим алгоритмом, который и определял унитарный по своей сути характер созданного государства. Поэтому федерализм был только внешней его оболочкой и не являлся системообразующим принципом. СССР имел признаки конфедеративного союза. Во-первых, он был создан по национальному признаку из самостоятельных национальных государств, отличавшихся своей историей, культурой, религией, степенью развитости политической культуры, опытом и традициями государственного строительства. В национальном сознании народов этих стран имелись достаточно устойчивые элементы недоверия к центру, который прочно ассоциировался с Российской империей и самодержавием. При заключении союза они не ставили вопроса о ликвидации своей самостоятельности. Во-вторых, субъекты союза были наделены правом выхода из его состава, пусть, как тогда казалось, и формальным (не в юридическом смысле этого слова). В федеративном государстве попытка сецессии рассматривается как мятеж и влечет за собой строгие юридические санкции. В-третьих, все союзные республики обладали суверенитетом, а Украинская ССР и Белорусская ССР были субъектами международного права, имея своих представителей в ООН и других международных организациях. Именно они и были в числе тех, кто решил потом судьбу СССР. Эти ключевые позиции конфедерализма при определенных обстоятельствах и оказались роковыми для судьбы Союза.

     СССР  обладал признаками федерации. Во-первых, он был единым государством, состоящим  из нескольких государственных образований - союзных республик.

     Во-вторых, союзные республики имели собственную  территорию, которая, хотя и чисто  теоретически, не могла быть изменена без их согласия, свою конституцию, органы государственной власти. В  нормальных федерациях эти органы имеют  высокую степень самостоятельности. В СССР высшая национальная номенклатура полностью зависела от центральных  партийных органов. В-третьих, несмотря на огромную власть федерального центра и широкую его компетенцию, в  ведении субъектов Союза находился  широкий круг вопросов, требующих  учета национальных особенностей и  конкретных нужд населения для их разрешения. Однако важнейшей задачей  республиканских органов государственной  власти было и оставалось проведение в жизнь решений центральных  органов партии и государства.

     Парадокс  государственного устройства СССР заключался в том, что превалирование принципов  унитаризма и конфедерализма над  принципами федерализма создавали  качественно новую ситуацию, не известную  в прошлой мировой практике государственного строительства и политического  устройства. Конфедерация всегда имеет  два вектора развития: в сторону  федерализма или в сторону  распада. Всё зависит от того, какая  тенденция на данном историческом этапе  имеет больше шансов для реализации. Унитаристская направленность политики центра только усиливала потенциально заложенные в конфедеративном начале возможности разрушения государственного единства.

     В заслугу СССР ставится экономический  подъем союзных республик и рост национального самосознания. С этим трудно не согласиться. Но в XX столетии большинство стран, включая даже весьма отсталые африканские колонии, проделали значительный путь в своей  эволюции, а многие ранее отсталые азиатские государства превратились в достаточно развитые государства, по экономическому и научно-техническому потенциалу опережающие даже европейские республики бывшего Союза. Важнее другое - направленность национального самосознания. Как показали события в бывших союзных республиках после их выхода из состава СССР, в этом самосознании преобладал не общесоюзный приоритет, а узко национальные идеи. Больше нечем объяснить потоки беженцев русского и русскоязычного населения из многих бывших республик. Подобного явления не наблюдалось даже после распада Российской империи. Но что действительно реально сформировалось за годы Советской власти в национальных республиках, и не только союзных, так это местная хозяйственная и политическая элита, четко понимающая свой партикулярный интерес и не преминувшая воспользоваться первой возможностью реализовать его на практике.

2.2. Федерализм в современной Росси

     После распада СССР спасти ситуацию можно  было несколькими путями, но правящая верхушка выбрала путь создания подлинной  федерации. Однако федералистское начало было самым слабым. Во-первых, потому что оно было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был  желанным политическим идеалом, как  это было в США, Канаде, ФРГ, или  системообразующим принципом сохранения государственного единства и нейтрализации  центробежных сил, как в ряде стран  Латинской Америки. “Именно поэтому  федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело  к распаду СССР. Во-вторых, законодательная  база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого  государства, и в этом важнейшее  условие формирования единой нации.[13]”

     Это, безусловно, решающая причина. Все остальные  только с ней связаны. Среди них  можно указать экономическое  и научно – техническое отставание СССР от ведущих зарубежных стран, невозможность  обеспечения уровня и качества жизни, которое сумела обеспечить либерально – демократическая система Запада. Однако эти же причины не привели  к распаду Индии, федераций Латинской Америки и других стран.Всё это необходимо учитывать, рассматривая особенности становления Российской Федерации как государственно – правового объединения, представляющего собой систему, состоящую из многих подсистем и элементов со специфическими для России свойствами.

     Важнейшим свойством любой системы является её целостность. Проблема сохранения целостности  России как единого федеративного  государства наиболее остро стала  с начала 90х гг.; когда большинство  автономных республик и часть  автономных областей провозгласили  себя суверенными государствами  в составе РСФСР, а IVСъезд народных депутатов РСФСР принял решение  об исключении из названия республик  термина “автономия”. Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР, хотя и номинально, были федерациями, объединёнными  политическими средствами. В государстве  отсутствовал правовой механизм защиты целостности федеративной системы, его заменяла КПСС.Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В  них был нарушен важнейший  аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть системы  не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая партия оказалась  тем элементом системы,  который  подчинил и поглотил права остальных  элементов, лишив их органической связи  и превратив, таким образом, в  простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего единства и исчезновение связующей силы  в лице партии вызвало незамедлительно парад  суверенитета, который после распада  РСФСР создал реальную угрозу целостности  России. Он особенно усилился после  выступления Б.Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в которой содержался призыв к субъектам федерации брать столько суверенитета, сколько они в состоянии проглотить.Положение осложнялось не только реальным ослаблением федерального центра и слабостью экономических связей регионов, которая усугубилась распадом Союза, но и стремлением отдельных субъектов Федерации выторговывать для себя более льготные условия. Национальные республики в этой ситуации оказались в более предпочтительном положении по целому ряду позиций. Это вызывало  соблазн у исконно русских территорий обрести республиканский статус. Так появилась идея Уральской  республики, которая была близка к реализации.

     Предотвратить распад России удалось предотвратить  с помощью федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того года включённого в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформил  федерацию, но еще и в том, что  с его принятием был сделан реальный шаг к восста­новлению  равновесия внутри системы. Права субъектов  Федерации были расширены, создавались  реальные предпосылки для того, чтобы  каждый субъект Федерации занял  соответствующее место в федеральной  системе.

     Целостности Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что одна из самых крупных  по своему потенциалу республик - Татарстан  не подписала Федеративного договора и не провела референдума по принятию Российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992г. Верховный Совет Республики Татарстан принял республиканскую  Конституцию, в которой провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным  с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании  полномочий и предметов ведения.[14]

     1 ноября 1991 г. Д. Дудаев, идя по  стопам Верховного Совета Чеченской  Республики, обнародовал указ “Об  объявление суверенитета Чеченской  Республики”, направленный на  экономический и территориальный  отрыв Чечни от России. Он отказался  подписать Федеративный договор,  а в начале 1993 г. объявил недействительным  Протокол о разграничении полномочий  между государственными органами  Российской Федерации и Чеченской  Республики, подписанный парламентско-правительственной  делегацией России и руководством  парламента Чечни. В нарушение  федеральной Конституции, относящей  вопросы военного строительства  и создания вооруженных сил  к исключительной компетенции  Российской Федерации, Д. Дудаев  начал создавать в Чечне незаконные  воинские формирования.“Подписание  Федеративного договора и его  инкорпорация в Конституцию было  только первым шагом. За ним  должен был последовать второй  — законодательное закрепление  равноправия субъектов Российской  Федерации. Только в этом случае  система российского федерализма  могла обрести необходимую целостность  и стабильность.[15]”

     Таким шагом стало принятие Конституции  Российской Федерации 1993 г. Сам факт проведения референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством населения, отражение в ее тексте основных положений Федеративного  договора (в прежней Конституции  он был ее составной частью) недвусмысленно свидетельствуют о конституционном  характере образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное  закрепление исторически сложившееся  единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность. Это ни в коей мере не ущемляет национального чувства  народов, не умаляет их вклада в становление  российской государственности, экономики, науки и культуры. Но факт остается фактом, что весь народ многонациональной  России высказался за сохранение единого  Российского государства в его  исторических границах. Что касается федеративного Договора, то составляющие его документы принимались полномочными представителями субъектов Российской Федерации и касались только разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации.