Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Сначала функции Сената были законосовещательными и исполнительными. Он должен был  заботиться о соблюдении правосудия («суть иметь нелицемерный»), о  государстве иных доходах («денег как можно больше сбирать, понеже деньги суть артерия войны») и расходах, о явке дворян на военную службу и т.п.

Организовывать и контролировать деятельность Сената было поручено генерал-прокурору (т.е. главному прокурору), в обязанности которого входило: «сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял». Генерал-прокурор также созывал сенаторов, следил за исправностью посещения ими заседаний, сам присутствовал на них. В его подчинении находились обер-фискал и канцелярия Сената.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и  должностными лицами. Этот надзор осуществляли «блюстители чиновничьей нравственности» - фискалы. В их обязанности входило тайно подслушивать, «проведывать» и доносить обо всех преступлениях, наносивших вред государству: нарушении законов, казнокрадстве, взяточничестве и т.д. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные - получал вознаграждение равное половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Руководил их деятельностью входящий в состав Сената обер-фискал.

В отличие от Боярской думы Правительственный  Сенат уже в первые годы своей деятельности стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводителей и подведомственными учреждениями.

Реформируя систему государственного управления, Петр I, не имея четкого плана, все же представлял желаемый образ государственного аппарата. Он виделся ему строго централизованным, бюрократизированным, четко и быстро исполняющим указы государя и в пределах своей компетенции проявляющим разумную инициативу. Прежде всего, он сосредоточил усилия на реформировании центральных звеньев управления. Иначе обстояло дело с управлением на местах.

Реформирование сферы местного управления было неизбежным. Так, 18 декабря 1708 г. появился царский указ об образовании губерний. Это стало началом реформы местного управления, много раз корректировавшейся и принявшей законченный вид только к 1719 г. «Для всенародной пользы» территория страны в административном отношении была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. - Санкт-Петербургскую), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713 г. была добавлена Рижская губерния (Смоленская упразднена), а в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-территориальные образования, не равные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской - 77, в Смоленской - 17 и т.д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Губернии возглавлялись губернаторами, назначавшимися царскими указами. Все они были представителями царской администрации и свои решения принимали от имени царя. Губернатор был наделен колоссальными полномочиями. Помимо сбора налогов, контроля за доходами и расходами губернии, административных и хозяйственных функций, он был наделен судебной властью и одновременно был главнокомандующим расположенных на вверенной ему территории войск. Губернаторам также перешла часть функций приказов (особенно территориальных).

В 1719 г. губернии были разделены на 50 провинций, которые, в свою очередь, делились на дистрикты (уезды). Провинции, как правило, возглавлялись воеводами, в уезде финансовое и полицейское управление возлагалось на земских комиссаров, частично избираемых уездными дворянами, частично назначаемых сверху. В реформировании управления низшего звена особенно отчетливо проявилась попытка Петра I привлечь к делам управления местное дворянство. Известный российский историк С.М.Соловьев с горечью констатировал: «Как обыкновенно и везде бывает, право выбора явилось тяжелой обязанностью, от которой стремились избавиться. Петр велел выбирать дворянам сборщиков податей или земских комиссаров; дворяне начали вместо себя посылать на выборы приказчиков».

Абсолютистское государство стремилось регламентировать все стороны жизни  общества, подчинить их благотворному, как представлялось Петру I, влиянию власти. Поэтому, по словам Петра, «полиция есть душа государства и всех добрых порядков, и фундаментальный человеческой безопасности и удобности».

Реформа местного управления уничтожила старый принцип назначения на должность как «государство пожалование» и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников, руководствовавшихся общегосударственными законами и распоряжениями.

Трудности осуществления реформ местного управления были связаны также с отсутствием их общей стратегии, последовательности и планомерности. Попытка активизации роли дворянства на местах вела к расширению его служебных обязанностей, что вызывало недовольство, а порой и враждебность самого дворянства.

Передача в 1708-1712 гг. функций местного управления губернаторам, наделенным широкими полномочиями, позволила изъять часть функций у приказов и даже упразднить некоторые из них. Однако условия и общий план реформирования приказов как звеньев центрального управления появились лишь в середине второго десятилетия XVIII в. До этого Петр I пытался «влить новое вино в старые мехи», создавая одни и упраздняя другие приказы.

За образец создания системы  центрального управления была выбрана  шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе. Главной ее особенностью была коллегиальность. Предполагалось, что коллегиальное решение дел позволит соединить познания для поиска наилучших решений («что один не постигнет, постигнет другой»), а принятие решений ускорится, они будут авторитетнее и независимее. Была надежда и на то, что казнокрадство и взяточничество - пороки приказной системы - будут изжиты.

В 1717 г. были созданы коллегии. Всего  было учреждено 12 коллегий: Иностранных  дел, Военная, Адмиралтейская, Камер- и  Штатс -конторы. Ревизион-коллегия, Берг, Мануфактур-, Коммерц-, Юстиц-, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату. Функции и полномочия их были четко определены, унифицировано организационное устройство, делопроизводство. Основной формой деятельности коллегии было заседание ее общею присутствия, которое образовывали президент, вице-президент, четыре-пять советников и четыре асессора (помощника). По мнению Петра I, коллежская система выгодно отличалась от приказной, поскольку президенты коллегий «не такую мочь имели, как старые судьи: делали что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Для надзора за деятельностью президентов коллегий в них были назначены прокуроры, подчиненные генерал-прокурору Сената. Таким образом царь-реформатор пытался не выпускать из поля своего зрения деятельность высших исполнительных должностных лиц.

Во главе коллежской канцелярии стоял секретарь, в ведении которого находился ее штат: нотариус или  протоколист, отвечавший за протоколы  заседаний; регистратор, обязанностью которого было вести учет входящих и исходящих документов; актуариус - хранитель документов; переводчик и множество писцов и копиистов.

В коллегиях был установлен следующий  порядок рассмотрения дел: вся корреспонденция в нераспечатанном виде через дежурного чиновника поступала в присутствие. Указы государя распечатывал лично председатель, прочие бумаги - старший член коллегии. После регистрации документа секретарь докладывал о его содержании присутствию, причем сначала рассматривались дела государственные, затем частные. Члены присутствия заявляли свои мнения по очереди, начиная с младших, не повторяясь («снизу, не впадая один другому в речь»). Дела решались «но множайшему числу голосов». Если количество поданных «за» и «против» голосов было равным, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Протокол и решение подписывались всеми присутствующими.

Преимущества коллегий по сравнению  с приказами заключались в  коллегиальном (совместном) обсуждении и решении дел, единообразии организационного устройства, более четкой компетенции. Деятельность и делопроизводство коллегий были строго регламентированы законом.

К сожалению, не всем замыслам Петра  I, возлагавшего большие надежды на смену приказной системы коллежской, суждено было сбыться. На практике коллежская система оказалась не столь эффективной, как рассчитывал ее создатель. Это было связано как с недостатками нормативных документов, лежавших в основе их деятельности, так и с тем, что они унаследовали недостатки приказной системы управления с многочисленными ее издержками. Кроме того, сам. принцип коллегиальности работал далеко не всегда: реально решающее влияние на принятие решений оказывали президенты коллегий.

В ходе реформирования государственного управления Петром была предпринята попытка монополизировать источники существования чиновников с целью поставить их в большую зависимость от государства. Был установлен фиксированный размер оклада в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объявлено преступлением, взимание с населения поборов приравнено к взятке, что сурово каралось по закону. Однако с петровского времени коррупция стала той смазкой, без которой не могли прийти в движение колеса государственной машины.

Общие принципы деятельности всего  государственного аппарата определялись Генеральным регламентом. По своему содержанию он сильно напоминал воинский устав, что было неудивительно, поскольку царь-реформатор охотно вносил в гражданскую службу военные принципы. Подобно военным, петровские чиновники, например, принимали присягу. Современный исследователь петровских преобразований Е.Н.Анисимов, в частности, подмечает, что «для Петра характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению, к регламенту - как к военному уставу, а к чиновнику - как к военнослужащему».

И сам Петр I, и его сподвижники были неприятно поражены теми трудностями, с которыми оказалось связано создание в России новой системы управления, а также колоссальными размерами расходов, вызванных реформами системы государственного управления и государственной службы. Не случайно уже преемники Петра I сосредоточили свои усилия на сокращении государственного аппарата и числа государственных служащих.

Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы. Решая проблему организации государственной службы (как военной, так и гражданской), Петр I ввел в действие имевшую силу законодательного акта «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...». Она состояла из таблицы и восемнадцати пояснительных пунктов к ней. Под чипами подразумевались и должностные лица, и занимаемые ими должности, и ранги этих лиц. В словаре В.И.Даля слово чин определяется следующим образом: «Степень жалованного служебного значения, достоинства, класс».

Все сколько-нибудь существенные должности  каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т.п.) разделялись на четырнадцать классов. Каждый служащий был обязан пройти их снизу доверху, что обеспечивало бы, с одной стороны, замещение всех вакансий, с другой, - приобретение необходимых навыков военной или гражданской службы (сама практика такого продвижения по службе была главной школой профессиональной подготовки). Доказательством того, что в представлении Петра не существовало больших различий между службой ратной и гражданской, стало то, что в табели о рангах каждый гражданский чиновник того или иного класса, начиная с чина «канцелярских служащих», приравнивался к офицеру.

Пожалуй, самым важным в этом документе  было то, что он устанавливал новый  порядок продвижения по службе каждого  государственного служащего в соответствии с его способностями и заслугами («знатность по годности считать»). К этому времени этот принцип был уже апробирован Петром I. Достаточно вспомнить, что ближайшим его соратником был А.Д.Меншиков, происхождение которого до сих пор не выяснено. По одной версии он был выходцем из обедневшего литовского рода, по другим — был сыном простого крестьянина, т.е. происходил из «подлого сословия» и в юности торговал в Москве пирогами с лотка. Петр заметил Меншикова, когда тот находился в услужении у Ф.Я.Лефорта. Поначалу молодой царь определил его в «потешную» роту, затем взял в денщики. С тех пор началось возвышение того, кого А.С.Пушкин назвал «счастья баловнем безродным». Благодаря своим талантам, энергии, трудолюбию и исполнительности он стал светлейшим князем и богатейшим помещиком. Он бы не только одаренным администратором, организатором, но и крупным военачальником, полководцем, его отличала незаурядная личная храбрость. В конце жизни, в 1727 г., А.Д.Меншиков был пожалован чином генералиссимуса, который в XVIII в. использовался в качестве высшей степени чина 1 класса всего три раза.

«Табель о рангах» разрабатывалась  несколько лет. С этой целью были собраны и изучены аналогичные  акты Англии, Дании, Пруссии, Швеции, Франции, Польского королевства и Венецианской республики. За основу было принято законодательство Дании (1699, 1717) и Пруссии (1705 - 1713). При этом Петр I отказался от практики, существовавшей в Англии и Дании, согласно которой определенный чин получали не только должностные лица, но и обладатели родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян-помещиков. В «Табели о рангах» классные чины для этих категорий предусмотрены не были. В результате дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для получения чина должны были поступать на службу.

Кроме того, серия указов 1714 г, по мнению Петра I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. 23 марта был опубликован указ о единонаследии. Значение его в том, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому — старшему или младшему. Введение ограничения, задевавшего глубинные интересы дворян, мотивировалось заботой Петра об их материальном благополучии; раздел недвижимого имущества между наследниками, по мнению царя-реформатора, вел к оскудению рода и упадку фамилии, которая размножаясь, превращалась в однодворцев. Главная же цель указа состояла в том, чтобы принудить дворян служить. При старом порядке наследования дворянин, «имея свой даровой хлеб, хотя и малый, ни в какую пользу государства без принуждения служить и простираться не будет, но ищет всякий повод уклониться, жить в праздности». Теперь сыновья, не получившие недвижимости, будут вынуждены «хлеба своего искать службою, учением, торгами и прочим». Указ о единонаследии подкрепляли другие акты, преследовавшие ту же цель.