Проблема централизации и местного самоуправления в истории России

Изучив внешнее положение  Московского государства, мы увидели, как расширялись его территории и как устанавливались в нем  положение и взаимные отношения  общественных классов. Внешние войны  ужесточались, требуя все больше сил  у народа, налоговые повинности также  душили народ. Духовное развитие оставалось очень слабым. Все эти затруднения  не могли не отразиться на системе  государственного управления. «Наименее  благоприятным условием для управления  в Московском государстве представляется отношение князя к своему правительственному орудию - боярству, т.к этот класс был наиболее ревнивым и упрямым хранителем предрассудков удельного период, эти предания и воспоминания не обещали дружной совместной работы в устройстве Московского управления. Но, несмотря на растущее противоборство все делалось именем и по указу государя великого князя всея Руси; воля этого государя являлась высшим и бесспорным двигателем правительственного механизма».¹

Удельное управление государством напоминало строй удельного княжества. «Князь рассматривал государство как  княжеское хозяйство  и эксплуатировал различные статьи данного хозяйства. Население для князя - не союз поданных для достижения известных целей  общего блага и общественного  порядка: оно было лишь орудием или  предметом хозяйственной эксплуатации».² Действительно, на таком строе и держалась вся удельная администрация. Различные учреждения в ее системе имели целью извлечение дохода из разных земель и угодьев, а люди, работающие там, приравнивались лишь к дешевой механической рабочей силе.

Земли, не приписанные к  княжескому роду, входили в круг местного управления, которому было предоставлено  все, что не эксплуатировалось княжеским  двором. Это управление было в руках  наместников и волостелей. Земли  делились на своеобразные административные округа-уезды, хотя уезд не был полноценным  округом, подчиняющимся одной местной  власти. «Наместники и волостели  правили с помощью подчиненных  им агентам - тиунов, творивших суд  их именем, доводчиков-вызывавших на суд  и праветчиков, которые исполняли  судебные приговоры. Должность областного управителя называлась кормлением: управитель в буквальном смысле слова кормился за счет своих поданных. Кормы вносились целыми обществами определенные сроки».³

1- В.О.Ключевский «Русская  история», том II.-М.-1993.-С.64;

_2- Виноградов В.А. Местное самоуправление. Российский вариант: научно-аналитический обзор. - М., 2006. - С. 36;

3-- Антонова Н.А. Правовые вопросы организационной деятельности представительных органов местного самоуправления в России. М. 2005.С. 67.

Из вышесказанного можно  сделать вывод, что удельный порядок  управления в XV-XVI веке был малоэффективным. Князь на отдаленных, малозначимых землях полностью передал свои полномочия в руки бояр-кормленщиков без учета  и контроля, связь с центром  не поддерживалась. С расширением  государства административные задачи усложнялись, что натолкнуло правительство  на мысль необходимости реформ в  сфере центрального и местного управления.

В 1533 году на престол вступил  Иван IV. В начальные годы его правления боярство ослабило центральную власть, а произвол вотчинников вызвал широкое недовольство и открытые выступления в ряде русских городов. Иван IV принимает решение укрепить государственность и вступает на путь проведения структурных реформ.

Реформы Избранной рады частично видоизменили государственный строй. Были созданы приказы, каждый из которых  занимался особыми вопросами. Например, удельные областные правители ведали все дела о холопах, теперь эти  дела были подчинены особому центральному учреждению - Холопьему приказу. «Приказы имели троякое происхождение: одни развивались из старых дворцовых  ведомств, другие были вызваны новыми правительственными задачами, третьи были созданы стремлением стянуть  важнейшие правительственные дела из областей к центру».¹

Стала складываться единая система управления на местах. Ранее  там сбор налогов поручался боярам-кормленщикам, они были фактическими правителями  отдельных земель. В 1556 году кормления  были отменены. Власть и управление на местах были переданы в руки губных старост (губа-округ), избиравшихся из местных дворян, земских старост  и городовых. «Любой староста получал  наказный  или доходный список, в  котором четко были прописаны  доходы и пошлины управляющего.  Большинство важных дел и судебных процессов докладывается в центр, и оттуда контролируется».² Разбойные нападения, которых было очень много в те времена, рассматривались в округах старостами, они имели право сами вершить суд над преступниками. Была организована сеть полицейских органов, народ объединяли под предлогом того, что все должны содействовать губным старостам, помогать следствию, чтобы защитить себя и своих близких от «лихих» людей. Именно так зародилась идея государственной ответственности, выражающаяся в необходимости помощи местным властям.

1- В.О.Ключевский «Русская история», том II.-М.-1993.-С.66;

2- А.С.Орлов, В.А. Георгиев «История  России»,3- издание, стр.74.

Общая тенденция к централизации  страны вызвала необходимость издания  нового свода законов  Судебника 1550 года. В нем просматривалось  четкое усиление центральной власти.

К концу XVI века территория России почти вдвое увеличилась по сравнению с серединой века. Государство в условиях недостатка денежных средств, желая поставить под контроль центральной власти бояр-кормленщиков и удельных князей пошло по пути создания государственной поместной системы.

Земская реформа была последним  в XVI веке моментом переустройства местного управления. Она состояла не только в попытке отмены кормлений, но и замене, как наместников, так и волостелей выборными общественными властями, поручив местным властям и уголовные права, и гражданский суд с полным управлением введенным округом.

Данные перемены возникли из-за неудобств, возникших по большей  части из-за слияния военной и  административной власти, так как  наместники совмещали обе эти  функции. Получается, при военных  походах они оставляли свой округ, проблемы местного населения уходили  на второй план. Также было замечено воровство и взятки, в большинстве  случаев из-за отсутствия  контроля из центра. Обязателен был доклад губных старост о положении в округе, введение городских заседателей  в окружных судах.

Успешная политика Ивана  Грозного изменила систему как центрального, так и местного управления. Именно по результатам его политики можно  сделать вывод: « Как нет настоящей  централизации там, где местные  органы центральной власти, ею назначаемые, действуют самостоятельно и безотчетно,  так и нет настоящего самоуправления там, где выборные местные власти ведут не местные, а общегосударственные  дела по указаниям и надзором центрального правительства».¹ Самоуправление должно быть орудием централизации, ее опорой. «Связи между центром и областью должны быть настолько крепкими, чтобы малейшая народная проблема стала существенной в центре, а неудача центра стать национальным горем всей страны».² Реформы, изменившие областное управление  были направлены против кормленщиков, боролись с чиновничьими злоупотреблениями, с административным произволом.

1- С.А. Авакьян. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России.  М.2005-С.123;

2- Н.И. Глазунова. Система государственного и местного управления на Руси. - М. 2006.-С.83.

Но центральное управление раскололось из-за нарастающего конфликта  царя и боярства. В результате удачной  политики Ивана Грозного к России были присоединены территории Казанского и Астраханского ханств, в то же время неудача Ливонской войны  подорвала авторитет боярства. Иван IV видел главную причину всех невзгод в боярском сословии, началось «темное время, которое перечеркнуло все лучшее, что было в стране, на смену пришли лишь голод и недовольство народных масс».¹

Опричнина оказалась губительной  для русского государства. Запустели  наиболее развитые в экономическом  отношении города (центр-Москва и  областные - Новгород и Псков). Недовольство народа нашло свое отражение в  Смутное время, эхо восстаний  прокатилось по стране (восстание  Хлопка, Болотникова). Иностранная интервенция  угрожала не только политическому строю, но и существованию государства  вообще. Итогом смутного времени является перемена в действиях Земского Собора. С VI века на его заседаниях обязательно должны были присутствовать выборные органы местного управления.

Постепенно обстановка в  стране нормализовалась, к власти приходит Михаил Романов. Едва ли в истории  была столь обильная местническими  дрязгами эпоха. В чем же причина? Конечно, вторжение новых людей  в знатные правящие круги видоизменило местническую систему. Теперь, в местном  и центральном управлении могли  быть люди «без породы, но с отличным образованием и заслугами перед  страной».² Именно эта мысль повела к отмене местничества в 1682 году, а потом легла в основу политики Петра I.

§2.Предпосылки изменения системы местного самоуправления. Губернская реформа Петра I.

Преодоление «великого московского  разорения», восстановительный процесс  после смуты занял примерно три  десятилетия и завершился к середине столетия. Территория страны делилась на уезды, количество которых достигало 250. Уезды, в свою очередь, разбивались  на волости и станы, центром которых  было  село. В ряде земель, особенно из числа тех, которые недавно  были включены в состав России, сохранялась прежняя система административного устройства. XVII в.- время расцвета уже известной нам приказной системы.

1-К.Н. Валишевский. Иван  Грозный. - М.-2002.-С.35;

2- В.О.Ключевский «Русская  история», том II.-М.-1993.-С.123.

 В борьбе с возникающими проблемами московское правительство хотело объединиться, собраться с силами, именно поэтому после Смуты оно принялось централизовать управление. «Впрочем, тогда в Москве понимали централизацию по-своему, не в смысле ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, взаимно соприкасающихся в жизни, так в сельской лавке под одной вывеской сосредотачиваются разнообразные товары по местным пунктам спроса, а не разбрасываются по специальностям».¹

Как известно, старая династия покинула областное управление в состоянии крайнего раздробления. Земская реформа Ивана Грозного разбила страну на уезды, каждый из которых делился на ведомства и на свои сословные миры: городские и сельские, служилые и тяглые. «Каждый такой мир держался обособленно, имел свое соборное выборное управление. Они не были объединены в единую систему, кроме редких всесословных и всеуездных выборов губных старост, где каждый из миров через своих выборных управителей имел непосредственное отношение к центральным учреждениям, приказам».²

Только в пограничных  городах воеводы получили всю  власть кроме духовной. С одной  стороны, введение воеводства казалось улучшением в политике местного управления: разрозненные миры стали единым уездом, местным управлением руководил  представитель центральной государственной  власти, приказный человек по назначению, а не по выбору земский представитель, также воевода работал не на себя подобно кормленщику, а на государя. Для центральных приказов было удобнее иметь дело с одним управителем уезда, чем с многочисленными выборными властями миров. Но для народа подобное введение стало ухудшением наместнического управления, так как их выборные права были существенно ограничены.

Теперь земство вело свои дела под надзором воевод, которые  к XVII  веку были назначены во все уезды. «Земской староста был вечно на посылках у воеводы и лишь изредка решается вступаться за свой мир против его распоряжений».³ Полномочия же губных старост приравнивались к полномочиям воеводы.

1- В.О.Ключевский «Русская история», том II.-М.-1993.-С.258;

2- Н.И. Глазунова. Система государственного и местного управления на Руси. - М. 2006.-С.99;

3- А.С.Орлов, В.А. Георгиев «История России»,3- издание. - М. 2006.- С.105.

При царе Михаиле во время  войн с Польшей и Швецией пограничные  уезды были объединены в административные военные округа-разряды, в которых  уездные воеводы были поставлены в зависимость от главных окружных воевод как высших местных военно-гражданских  управителей и предводителей  военно-служилых людей, составляющих окружные корпуса.

Централизация коснулась  и центрального управления, там она  была даже нужнее, чем в областном. В XVII веке ситуация с приказами не изменилась. Только увеличилось их количество до полусотни. В них трудно было найти какую-либо систему, это скорее куча крупных и мелких учреждений, министерств и контор. Количество приказов и беспорядочное разграничение в них ведомств затрудняли контроль и направление их деятельности. Отсюда возникла необходимость «стянуть» местное управление. Его сосредоточивали двумя способами: или подчиняли одному начальнику несколько приказов или несколько приказов соединяли в одно учреждение, в первом случае группе приказов сообщалось одно руководство и направление, в другом - нескольким приказам сообщалась одна организация.

Реформы Петра I изменили облик России, приблизили ее к европейским державам. В истории сложилось два взгляда на результаты политики Петра. Некоторые утверждают, что он нарушил  естественный ход развития страны, другие считают его реформы необходимыми и важными для нашей страны: «В конечном счете, речь шла о том, сумеет ли Россия в новых исторических условиях ответить на вызов времени, провести модернизацию, перестройку управленческой системы в стране».¹