Государственное управление и топливно-энергетический комплекс, основные понятия

Для нашей страны, использующей большую часть энергоресурсов на свои нужды, - это тем более актуально. Общий уровень и соотношение цен на энергоносители должны зависеть от затрат на их производство, транспортировку, потребности в капитальных вложениях. Вместе с тем развитие мировой экономики свидетельствует о том, что повышение цен на топливо и сыри выступает серьезным стимулом структурных изменений в экономике. Возрастает потребность в новых технологиях, содействующих сокращению потребления и сбережения энергии и материалов. Меняется структура производства в пользу наукоемких энергосберегающих производств. Это ведет к сокращению потребления энергоносителей и сырья и, как правило, к снижению мировых цен на эти товары.

В новых правилах ценообразования на продукцию российского ТЭК предусматривается избирательный подход к учету значимых факторов. Региональным энергетическим комиссиям да обходимо предоставить право дифференцировать тарифы таким образом, чтобы обеспечить максимальную эффективность того производственного потенциала, который есть в каждом регионе.

Кроме того, следует выравнивать стоимость электроэнергии по всей стране для населения. Можно выравнивать тариф для населения, используя единую энергетическую систему России, если покупать всю электроэнергию на федеральном оптовом рынке и продавать ее потребителям уже по средней одинаковой рыночной цене. Такой механизм ценообразования возможен уже сегодня, В этом и проявляется государственная роль регулирования тарифов. Что же касается тарифов для промышленности, то здесь нужно обеспечить ее глубокую дифференциацию в зависимости от множества факторов.

Для регулирования тарифов в отраслях ТЭК необходим единый тарифный орган. Существует жесткая экономическая цепочка: газ - топливо - электроэнергетика - железная дорога. Определение стоимости услуг этих отраслей требует сильной координации.

Государство вынуждено взять на себя ответственность за регулирование тарифов в отраслях ТЭК и в связи с тем, что оно остается крупным собственником на рынке производства и передачи электроэнергии. Например, его доля в общем объеме произведенной электроэнергии в 2000 г. превысила 80% (без учета атомных электростанций).

Важную роль в регулировании ТЭК играет Министерство энергетики РФ. Как федеральный орган Минэнерго России проводит государственную политику в сфере ТЭК, а также координирует деятельность других министерств и ведомств в этой области.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Положения о Министерстве энергетики Российской Федерации» от 12 октября 2000 г. № 777 Минэнерго России разрабатывает совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти программы освоения и использования углеводородных и других топливно-энергетических ресурсов, топливно-энергетический баланс в целом по стране и по регионам, текущие и перспективные балансы по отдельным видам энергоресурсов, осуществляет меры по их реализации.

В составе Минэнерго России работает Госэнергонадзор. У этого важнейшего органа мало полномочий. Госэнергонадзор проверяет подготовку и выдает паспорта готовности энергохозяйств к зиме.

Россия - северная, холодная страна. Подготовка энергохозяйства к зиме - это не столько обязанность коммерческих структур, сколько важнейшее государственное дело и долг государства перед своими гражданами.

Регулирование энергосбережения

Энергоемкость ВВП в России с начала 90-х гг. XX в. сохраняет тенденцию роста. С 1990 по 1999 гг. энергоемкость ВВП России увеличилась на 32%, а энергоемкость промышленного производства - более чем на 45%.

В середине 90-х гг. XX в. принят Федеральный закон «Об энергосбережении» от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ. Основной целью Закона являлось стимулирование применения энергосберегающих технологий, в нем не были разработаны конкретные меры по созданию финансово-экономических механизмов, стимулирующих разработку и внедрение энергосберегающих технологий. Кроме факторов структурного характера, росту энергоемкости и электроемкости способствовало увеличение стоимости энергии и ее доли в общих издержках производства, конечной продукции. Так, если в США в автомобильной промышленности доля энергоносителей в себестоимости продукции в 90-х гг. составляла 1-2%, то в России аналогичный показатель достигал 12 - 18%.

Регулирование энергосбережения необходимо на государственном уровне.

Государственная энергосберегающая политика осуществляется на основе:

- разработки и реализации  федеральных, межрегиональных и  региональных программ энергоснабжения;

- проведения структурной  политики, изменяющей удельный вес  продукции различной энергоемкости;

- проведения энергетических  обследований предприятий;

- государственной экспертизы  проектов строительства и создания  демонстрационных зон высокой  энергетической эффективности;

- вовлечение в энергетический  баланс нетрадиционных источников  энергии.

Государственная политика энергоснабжения предоставляет регионам большие полномочия и возможности, так как решение многих экономических и финансовых проблем перемещается: федерального на региональный уровень.

Применение многообразных форм влияния на энергосбережение основывается на сочетании централизованных, децентрализованных, экономических, административных и законодательных методов управления, учитывающих возможности воздействии на различные формы собственности и условия, характерные определенного региона.

Экономические методы управления энергосбережением основаны на материальной заинтересованности предприятий в национальном использовании ресурсов. Необходимы налоговые льготы предприятиям в виде освобождения части их прибыли от налогообложения при производстве и потреблении ими энергосберегающей техники, льготное кредитование производителей и потребителей энергосберегающих технологий, изделий, работ» услуг, НИОКР и инвестирования соответствующих проектов.

Наряду с промышленностью, наиболее энергоемко жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ).

Реализация резервов экономии топливно-энергетических ресурсов в этой отрасли затрудняется монопольным положением предприятий ЖКХ и отсутствием у потребителя возможности воздействовать на производителя коммунальных услуг.

Государственное регулирование недропользования

Механизм освоения недр на уровне государства включает два направления:

- мониторинг состояния  минерально-сырьевой базы;

- выработку и реализацию  политики разведки, добычи и использования  минерального сырья.

Первое направление реализуется Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых при Министерстве природных ресурсов РФ, осуществляющей учет движения разведанных запасов в натурально-вещественном выражении.

По второму направлению государственная политика освоения недр в целостном виде не сформирована. С принятием федеральных законов о недрах, о разделе продукции и других правовых актов, началось формирование адекватного рыночным условиям механизма освоения недр. Слабо контролируемая государством коммерциализация добычи и использования минерального сырья привела к тому, что бюджеты всех уровней недополучают значительную часть рентных доходов.

Федеральная власть должна обеспечить лишь рамочные условия эксплуатации месторождений полезных ископаемых, делегируя полномочия по принятию конкретных решений, связанных с регулированием процессов недропользования, на региональный уровень. Центральное место на федеральном уровне в регулировании недропользования занимает налоговое законодательство о недропользовании. Налог на добычу полезных ископаемых (НДПН) составлял в 2002 г. 10,9% в доходах федерального бюджета. Устанавливаются коэффициенты, учитывающие особенности добычи. Например, коэффициент, учитывающий особенности геологического строения месторождения, при «простом» строении равен 1, при «сложном» - 0,8 и т.д.Ставки вывозных пошлин на нефть дифференцируются в зависимости от цены на нефть.

В росте мировых цен на нефть нет заслуги нефтяных компаний. Поэтому сверхприбыль от высоких цен на нефть должно получать государство. Однако ставка налога на добычу полезных ископаемых должна быть оптимальной и для государства, и для нефтяных компаний, которые рассматривают высокие цены не как сверхдоходы, а как инвестиционные ресурсы (износ производственных фондов ТЭК превышает 50%).

Совершенствование механизма освоения недр связано с регулированием институциальных преобразований, в частности, участием государства в трансформации собственности в минерально-сырьевом секторе. Сегодня можно выделить три формы участия государства в управлении собственностью в ТЭК:

- прямое - в газовой промышленности (контрольный пакет акций РАО  «Газпром» находится в руках  государства) и электроэнергетике, преобразования собственности которой  проводились в рамках сохранения  государственной монополии;

- смешанное - в нефтяной  промышленности, где доля государства  составляет 20-50%;

- косвенное - при добыче  твердых полезных ископаемых, где  добывающие предприятия принадлежат  преимущественно частным лицам.

В угольной промышленности, в частности, велика доля посредников, деятельность которых увеличивает трансакционные издержки (сверх основных затрат на производство и обращение) и способствует убыточности угольных предприятий.

В регионах наиболее полно проявляются интересы субъектов, причастных к добыче и использованию минерального сырья, поэтому значение субъектов Федерации является преобразующим, а смещение прав и ответственности в области освоения недр на региональный уровень вполне оправдано.

Одними из механизмов государственного регулирования в нефтяной отрасли служат экспортные квоты - доступ нефтяных компаний к экспортной трубе квотируется. Это связано с недостатком трубопроводов. Сейчас Правительство РФ занимается разработкой проектов нефтяных трубопроводов на Восток - на каспийский и японский нефтяные рынки. Для государственного регулирования в отраслях ТЭК необходима прозрачность финансовых потоков в конкретной отрасли. Один из вариантов повышения их прозрачности в нефтяной отрасли - продажа части экспортных квот на аукционах.

Негативная сторона аукционного принципа доступа к нефтяной трубе состоит в том, что за экспортные квоты идет жесткая борьба и их получают прежде всего наиболее мощные добывающие компании. Для того чтобы выставить нефтяной экспорт на аукцион, необходимо сконцентрировать его в крупнейших корпорациях. В этом случае мелкие и средние компании лишатся средств на развитие производственных мощностей.

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию

Государственное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию производится в соответствии с нормативными правовыми актами РФ Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации и региональными энергетическими комиссиями.

Государственному регулированию подлежат:

- тарифы на электрическую  и тепловую энергию, отпускаемую  потребителям энергоснабжающими  организациями;

- тарифы на электрическую  энергию, отпускаемую с оптового  рынка дефицитным энергоснабжающим  организациям и другим его  субъектам;

- размер абонентной платы  за услуги по организации функциионирования  и развитию Единой энергетической  системы России и размер платы  за иные услуги, предоставляемые  на оптовом рынке;

- норматив формирования  средств, предназначенных для обеспечения  безопасности функционирования  атомных электростанций и их  развития;

- размер платы за услуги  по передаче электрической энергии, электрической мощности по сетям (в случае заключения договоров  на услуги по передаче электрической  энергии) и иные услуги, оказываемые  на потребительском рынке.

В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 4 февраля 1997 года №121 утверждены «Основные положения ценообразования на электрическую и тепловую энергию на территории Российской Федерации» и «Порядок утверждения и применения тарифов на электрическую тепловую энергию в Российской Федерации». Данные документы внесли значительные дополнения в существующий законодательный порядок формирования тарифов. С их утверждением процедура принятия решения об изменении тарифов получает более жесткую регламентацию.

Регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (размер платы за услуги) производится теперь не только по представлению производителями энергии, энергоснабжающими организациями, организациями, оказывающими услуги на оптовом и потребительском рынках, расчетов и обоснований, но и по инициативе регулирующего органа.

В качестве периода регулирования принимается календарный год. В исключительных случаях, при темпах инфляции в среднем по России по продукции производственно-технического назначения свыше 2 процентов в месяц, за период регулирования может быть принято полугодие или квартал.

Организации электроэнергетики имеют право обратиться в Комиссию и соответствующую региональную комиссию с просьбой о внеочередном пересмотре тарифов на электрическую и тепловую энергию (размера платы за услуги) при наличии хотя бы одного из следующих условий:

- изменение затрат на  производство и передачу электрической  и тепловой энергии более чем  на 2 процента, вызванное изменением  баланса электрической энергии  и мощности, ростом цен на топливо, оборудование, другие материальные  ресурсы или пересмотром условий  тарифного соглашения по заработной  плате;