Исследование подсистемы управления охраной окружающей средой

- Контроль и надзор  за рациональным использованием  природных ресурсов и охраной  окружающей природной среды. Контроль  является важнейшей функцией  государственного управления в  любой его отрасли. Однако контроль  в сфере экологии имеет особое  значение в силу той роли, которую он способен играть в предупреждении экологических правонарушений, вред от которых, причиненный природной среде, зачастую оказывается необратимым.

- Разрешение споров о  праве природопользования; применение  ответственности за экологические  правонарушения.

Все споры, касающиеся предоставления и изъятия природных ресурсов, порядка и условий их использования, а также нарушения прав собственности, пользования, аренды и возмещения причиненных  этим убытков, в настоящее время  отнесены законодательством к рассмотрению судов: арбитражных судов, если споры  возникают между юридическими лицами, или судов общей юрисдикции при  разрешении споров с участием граждан. Защита прав пользования природными объектами в административном порядке  осуществляется лишь в случаях, предусмотренных  федеральным законом. Решения, принимаемые  при разрешении споров о праве  природопользования в административном порядке, могут быть обжалованы в  суд.

Для рассмотрения споров, возникающих  между природопользователями, находящимися на территориях разных субъектов РФ, законодательством установлен особый порядок. Такие конфликты рассматриваются специально созданными комиссиями, образованными на паритетных началах из представителей заинтересованных субъектов.

Методы управления природопользованием  и охраной окружающей среды - это  способы воздействия на поведение  и деятельность управляемых объектов с целью обеспечения рационального  природопользования и охраны окружающей среды.

Основные методы управления природопользованием и охраной  окружающей среды:

- административные (командно-распорядительные) - обеспечиваемые возможностью государственного  принуждения. Административно-правовые методы управления заключаются в разработке и издании правовых и административных актов, регулирующих организацию и управление в сфере природопользования, права и обязанности руководящих работников, должностных лиц и населения страны по экономному использованию и воспроизводству природных ресурсов и обеспечению равновесия в природной среде. Административные акты имеют обязательную силу и непосредственно воздействуют на коллективы предприятий, организаций, отдельных работников и население данного района.

- экономические - создающие  непосредственную материальную  заинтересованность субъектов хозяйствования  в выполнении необходимых экологических  мероприятий, решений органов  управления в сфере природопользования. Экономические методы управления природопользованием заключаются в широком использовании системы цен, тарифов, платежей, штрафов, премий, фондов экономического стимулирования, кредитов и т.п.;

- социально-психологические  методы управления представляют  собой систему средств социального  и психологического воздействия  на коллективы предприятий и  организаций, отдельных работников  и население данного района  с целью обеспечения благоприятных  погодных условий проживания  человека, снижения заболеваемости  населения, увеличение продолжительности  жизни людей и способности  их к труду, сохранение эстетической  ценности природных ландшафтов, заповедных зон и т.п. Эти  методы реализуются посредством  мер как поощрительного характера,  так и воздействия на нарушителей  (благодарности или, напротив, выговоры, устные или в приказах администрации  и т.п.).

- организационные методы, охватывающие процессы подготовки, принятие и реализацию решений,  направленных на предотвращение  и ликвидацию нарушений, загрязнений  окружающей среды, организацию  малоотходных и безотходных технологий  при использовании природных  ресурсов. Организационные методы  обеспечивают распределение функций  в сфере управления, поддержание  технологической дисциплины, контроля, обобщения опыта, рационализацию управления на основе достижения науки и техники.

Конкретные методы экологического регулирования определяются следующими особенностями сферы природопользования и охраны окружающей среды:

- инфраструктурным характером  продукции и услуг экологической  сферы;

- длительностью основных  воспроизводственных процессов  в природопользовании и переплетением  экономических и естественных процессов;

- спецификой отношений  собственности на ресурсы природы;

- спецификой рыночных  отношений в экологической сфере  и существенной ролью государства  в управлении природопользованием.

В целом, эффективный хозяйственный  механизм природопользования должен учитывать  вышеперечисленные особенности  и опираться как на административно-контрольные, экономические (включая и рыночные, финансово-налоговые), так и на социально-политические, психологические, морально-нравственные и другие инструменты.

Административно-контрольные  инструменты экологического регулирования  включают:

- природоохранное законодательство;

- совокупность экологических  стандартов и нормативов;

- систему лицензирования  хозяйственной деятельности;

- методы и инструменты  прогнозирования, планирования и  программирования природоохранной  деятельности.

К административно-контрольному блоку относятся также так  называемые “мягкие" инструменты:

- экологический мониторинг;

- оценка воздействия на  окружающую среду (ОВОС) и экологическая  экспертиза проектов;

- экологический аудит;

- экологическая сертификация (маркировка);

- добровольные согласования  между органами экологического  контроля и природопользователями.

Экономическими рычагами могут быть:

- плата (арендная плата)  за пользование природными ресурсами;

- компенсационные платежи  за выбытие природных ресурсов  из целевого использования или  за ухудшение качества этих  ресурсов;

- плата за загрязнение  окружающей среды и размещение  отходов;

- налог на выпуск экологически  опасной продукции и применение  экологически опасных технологий;

- льготы по налогообложению;

- политика компенсации;

- метод ускоренной амортизации  природоохранного оборудования;

- залоговая система;

- кредитные отношения;

- создание страховых фондов  охраны окружающей среды;

- экологический лизинг;

- продажа квот на выброс  вредных веществ (в том числе  межрегиональная система торговли) и т.п.

Анализ инструментов экологического регулирования показывает, что и  административные, и экономические методы имеют как сильные, так и слабые стороны. Например, административно-контрольные инструменты обеспечивают точность и определённость задаваемых целей; но они недостаточно гибки и требуют чрезмерных административных затрат, не стимулируют инновации. В свою очередь, экономические инструменты, с одной стороны, имеют высокую эффективность с точки зрения экономии экологических затрат, для самостоятельного определения предприятиями стратегии природоохранных мероприятий. Но с другой стороны, имеют высокую чувствительность к инфляционным процессам, возникает риск снижения конкурентоспособности и т.п.

В реальной действительности применять все рычаги одновременно нельзя, так как некоторые из них  могут дублировать друг друга  или же выполнять противоположные  функции. Поэтому при формировании хозяйственного механизма природопользования необходимо найти оптимальную структуру  сочетания административных и экономических  рычагов и методов, а также  инструментов текущего и перспективного экологического регулирования. В принципе все экономические инструменты, включая и рыночно-ориентированные, базируются на экологических стандартах, нормативах и лимитах, устанавливаемых  органами государственного управления природопользованием. Это не означает, что государство всегда прямо  и непосредственно вмешивается  в процесс природопользования. Оно  может осуществить государственный  контроль на расстоянии, тем самым  усиливая демократические тенденции, повышая качество и гибкость экологического регулирования. 

3. Структура и  компетенция органов управления

Органы, осуществляющие по закону или иному уполномочиванию государственное  управление в области природопользованием  и охраной окружающей среды, делятся  по своему статусу на общие и специальные.

К органам общего управления относятся Президент РФ, Правительство  РФ, органы исполнительной власти субъектов  РФ, органы местного самоуправления (муниципальные  образования). Компетенция звеньев  этой подсистемы определена в Конституции  РФ и конституциях (уставах) субъектов  РФ, а также в общих и специальных  актах экологического законодательства. Деятельность этих органов в сфере  экологического управления сосредоточена  в первую очередь на определении  и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и  ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач  охраны окружающей среды, обеспечении  экологической безопасности и рационального  природопользования, общем руководстве  и управлении природоохранительной деятельностью и общем контроле над ними. В отдельных случаях  при особых обстоятельствах или  по специальному указанию в законе они наделяются иными функциями.

Специальная подсистема органов  управления в области природопользованием  и охраной окружающей среды имеет  более сложную структуру и  выполняет более разнообразные  функции. Её образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы, специально уполномоченные указом Президента РФ или постановлением Правительства  РФ на осуществление экологического управления.

В решении задач обеспечения  рационального природопользования и охраны природы велика роль специализированных органов управления, действующих  на разных уровнях. На них возложены  наиболее ответственные функции, связанные  с экологическим нормированием, лицензированием, сертификацией, контролем  и т.д.

К специализированным относятся органы, созданные исключительно для решения задач в сфере взаимодействия общества и природы. Поскольку власть этих органов по специальным вопросам охраны природы и рациональному природопользованию распространяется на всё отрасли народного хозяйства и сферы деятельности, их часто называют межотраслевыми или надведомственными органами.

 

4 Обоснование необходимости построения экологического мониторинга

Постоянно действующий мониторинг экологической ситуации рассматривается  как структурная составляющая функции  контроля в управлении обеспечением охраны окружающей среды. Информация о экологической регламентации и ограничениях сосредоточена в отраслевых кадастрах и выведена комплексном территориальном кадастре природных ресурсов (КТКПР).

Кадастровая форма предоставления природно-экономической информации является общепризнанной в мировой  практике. Исходные показатели экономической оценки, отражаемые в кадастрах природных ресурсов содержат (стоимость) экономическую оценку экологических ресурсов подвергаемых негативному воздействию, в комплексных кадастрах также заложена эта информация, что не расходится с направлениями, избранного государством управленческого подхода в охране окружающей среды.

Информацию о деятельности природопользователей обеспечивает процедура оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). Результатом этой оценки может быть как положительное так и отрицательное решение властей о лицензировании данной деятельности для предприятия.

Характер и механизм обобщения  информации об экологической обстановке при ее движении по иерархическим  уровням системы экологического мониторинга определяется с помощью  информационного портрета экологической  обстановки. В России создана Единая система наблюдения и контроля за состоянием природной среды, которая включает систему государственного контроля, сеть государственного мониторинга загрязнения природной среды, ведомственные системы контроля, систему оперативного обнаружения, анализа и прогноза.

Мониторинг экологической  ситуации представляет собой информационно-аналитическую  систему по отслеживанию ситуации как  базы для возможной корректировки выполняемых управленческих решений. Это предполагает наличие специально организованной и постоянно действующей системы сбора и анализа статистической информации, проведения дополнительных информационно-аналитических обследований и оценки состояния остроты возникшей проблемы для принятия необходимых управленческих решений.