Местное самоуправление

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и  подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти и осуществление органами государственной  власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.

Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться  на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при  тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

Финансово-экономическая  основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем  определены понятия экономической  основы местного самоуправления, муниципальной  собственности, рассмотрены порядок  управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной  собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его  формирования и отмечена самостоятельность  органов местного самоуправления в  распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты  обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации путем закрепления  доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Законом "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной  стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность  местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены  ответственность органов местного самоуправления и его должностных  лиц и контроль за их деятельностью.

Направления дальнейшего  развития местного самоуправления в  Российской Федерации нашли отражение  в Федеральной программе государственной  поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства  Российской Федерации от 27 декабря 1995 года. Программа предполагала постепенный  переход от централизованного государственного управления к децентрализованному  управлению путем передачи муниципальным  образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего  развития местного самоуправления. Одной  из главных задач этого документа  являлась разработка правовых основ  деятельности местного самоуправления. Программой предусматриваются внесение изменений и дополнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджетное и налоговое законодательство, в природоохранное законодательство о земле, разработка законодательных и нормативных актов по порядку землепользования и недропользования, а также закрепление прав на распоряжение муниципальной собственностью. В рамках этой программы законодательно разрабатываются вопросы муниципальной службы, основах деятельности муниципального здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации.

Среди правовых актов выделяется Указ Президента от 15.10.1999г. «Об утверждении  Основных положений государственной  политики в области развития местного самоуправления в РФ», который призван  разработать дальнейшие необходимые  шаги для развития системы местного самоуправления.

Одним из важнейших актов  федерального уровня является Федеральный  закон «Об основных гарантиях  избирательных прав и права на участие в референдуме граждан  РФ» от 19.09.1997г., который существенно  расширил и усилил эти гарантии граждан  по сравнению с предыдущим законом. С вступлением в силу этого  закона принцип выборности органов  местного самоуправления получил более  широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий избирательных прав граждан.

Не менее важным является Федеральный закон «Об основах  муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998г., в котором установлены  порядок финансирования, а так  же статус муниципальной службы и  муниципального служащего, как разновидности  публичной службы. Закон предоставляет соответствующие гарантии муниципальным служащим.

В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъектами частного права и не нуждаются  в публично-правовых (властных) полномочиях.

Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные”  органы.

Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся публично-правовым институтом, который  реально может “под свою ответственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решению в пользу последнего варианта соответствует необходимость  разработки (или применения известных) методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образования, инструментов взаимодействия с частными хозяйствующими субъектами, с одной стороны, с органами государственного управления, действующими на данной территории, с другой.

 

§2. Нормативные  правовые акты субъектов российской федерации

Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие  принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права  местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы и  содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и это отражается в нормативно-правовых актах –  конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном  самоуправлении субъектов Федерации.

Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой  правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, проецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.

К нормативно-правовым актам  регионального уровня относятся:

конституции республик, входящих в состав РФ;

уставы;

законы субъектов РФ.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации  также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.

Уставы субъектов Федерации  редко, когда противоречат Конституции  России. Однако и они учитывают  специфику организации муниципальной  власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области  предусматривает смешанную систему  управления на местном уровне: государственное  управление (главы администраций  районов, назначаемые губернатором области) и местное самоуправление (осуществляемое городскими муниципалитетами, волостными управами, и сельскими  старостами).

В целом же к предметам  законодательства субъектов Федерации  относятся:

организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;

порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных  образований, установление и изменение  их границ и наименований;

порядок регистрации уставов  муниципальных образований;

порядок проведения муниципальных  выборов;

проведение местных референдумов;

осуществление права местного самоуправления на законодательную  инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;

порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность;

межбюджетные отношения  между бюджета субъекта Федерации  и бюджетами муниципальных образований;

установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

установление минимальных  государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов;

обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов;

наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

муниципальная служба (в  соответствии с федеральным законом);

административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

плата за использование природных  ресурсов на территории муниципального образования.

§3 Нормативные  правовые акты, принимаемые в системе  местного самоуправления

В четвертую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые  органами местного самоуправления или  населением непосредственно.

Это прежде всего уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусмотрено уставом муниципального образования.

Кроме того к ним относятся  решения местных референдумов, обладающих высшей юридической силой по отношению  к другим нормативным правовым актам  местного самоуправления, решения собраний (сходов) граждан, решения представительных органов местного самоуправления, решения исполнительных органов местного самоуправления, постановления должностных лиц местного самоуправления.

Правовые акты местного самоуправления делятся на нормативные и ненормативные.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются  нормы муниципального права на местном  уровне. В соответствии со ст.15 Конституции  Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные правовые акты органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и  обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления  организационной, исполнительной и  контрольной деятельности в системе  местного самоуправления (приказы о  назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей  дисциплины и проч.)

Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» право на правотворческую  инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).

В том случае, если для  реализации решения, принятого на местном  референдуме, требуется издание  нормативного правового акта, то орган  местного самоуправления, в чью компетенцию  входит данный вопрос, обязан принять  такой акт (ст.22).

Статья 44 соответствующего закона гласит, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых норм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Важной проблемой является отсутствие опыта работы по подготовки нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. На практике самым сложным оказывается  разработка устава муниципальных образований. Необходимо усиление методического  обеспечения местного самоуправления. В решении этой задачи важную роль должны сыграть ассоциации и союзы  муниципальных образований. Кроме  того, в Министерстве РФ по делам  национальностей и федеративным отношениям налаживается работа по оказанию постоянной методической и экспертной помощи органам местного самоуправления.

Устав муниципального образования  является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления.

Каждое муниципальное  образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.

Федеральный Закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении имеют отдельные  статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований  их уставов.

Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования.

Федеральный Закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоятельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования.