Мировой опыт реализации административных реформ

Можно выделить несколько  основных направлений изменений  министерских систем в зарубежных странах, которые условно можно отнести  к  функциональным реформам. К их числу относятся:

1. Передача ряда функций  децентрализованным учреждениям  - независимым агентствам, публичным  корпорациям, публичным учреждениям. 

Децентрализованные учреждения впервые они были образованы на рубеже ХIХ в. и ХХ в. в  странах прецедентного права. Создание децентрализованных учреждений связывается с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Среди других причин можно назвать необходимость избежать последствий некоторых политических обычаев, которые противоречат требованиям рационального управления. Имеются в виду некоторые особенности формирования правительств, назначений на высшие должности в министерствах. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями. Децентрализованные учреждения получали широкие управленческие полномочия и поэтому становились субъектами публичного права. Вместе с тем в  их задачи входила и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права.

Децентрализованные учреждения напрямую не входят в систему какого-либо министерства или иного государственного органа и, напротив, организационно обособлены  от них. Вместе с тем эти учреждения подотчетны одновременно органам законодательной  власти и министрам, а в некоторых  случаях и главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают  методы деятельности, характерные для государственных  органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные  корпорации, публичные корпорации лучше  приспособлены к работе в условиях рынка, и поэтому весьма успешно  оказывают гражданам и юридическим  лицам публичные услуги.

2. Перераспределение функций  внутри министерской (ведомственной)  системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств).

В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений.

Вместе с тем при  отраслевом принципе возникает необходимость  согласования, координации деятельности отдельных министерств. В наиболее общем виде такую функцию осуществляет правительство. Однако с развитием  государственного управления, т.е. с  возрастанием его объема, усложнением задач и функций, координация деятельности отраслей как таковых со стороны правительства оказывается недостаточной. Возникает необходимость координации по отдельным «горизонтальным» функциям.  Таким образом, постепенно отраслевой принцип построения системы центральных органов государственного управления меняется на функциональный. Такой переход четко обозначился уже в середине XX века.

  С этой целью, как  уже отмечалось, создаются специальные  службы. В качестве примеров таких  служб можно привести межведомственные  органы, контролирующие реализацию  политики и осуществляющие помощь  министерствам и ведомствам США  в сфере гражданской службы - Совет  по защите системы заслуг, Служба  управления персоналом. Кроме того, сами министерства нередко получают  полномочия по межотраслевой  координации, т.е. перестают быть  органами сугубо отраслевого  управления.

Под воздействием этих перемен  меняются и функции самих министерств (ведомств). В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство  стремится оставить за собой вопросы  стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые  могут осуществлять хозяйствующие  субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции, с тем, чтобы избежать неэкономной  и неэффективной траты управленческого  труда.

На протяжении всего XX в. прослеживалась тенденции к росту числа министерств. В процессе административных реформ проявляется иная  тенденция - создание так называемых суперминистерств. Суперминистерства образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например, в результате объединения отдельных транспортных министерств образуется единое министерство транспорта, объединение министерств в экономической сфере приводит к образованию министерства экономики и т.д. В качестве примера суперминистерства можно привести министерство по вопросам труда и экономики Германии, образованное в 2002 г. в результате объединения министерства экономики и министерства труда. При образовании этого суперминистерства перед ним была поставлена задача - сделать экономику более динамичной и реально сократить уровень безработицы в стране.

Другой пример - Министерство внутренней безопасности США. Это министерство было создано в 2003 г. Оно объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничную охрану, аварийные службы и др. Задача этого  суперминистерства - координация усилий по борьбе с террористическими угрозами в США.

В конце 2006 г. в Азербайджане образовано Министерство по чрезвычайным ситуациям, которое также нередко  называют суперминистерством. Так, для охраны объектов особой важности при вероятности возникновения техногенных катастроф и стихийных бедствий,  а также угрозы терактов в системе министерства создана особая военизированная охранная структура. Министерству переданы корабли и пристани ОАО «Каспийская специализированная аварийно-спасательная служба», службы гражданской обороны, пожарной охраны, спасения на водах и система государственного резерва. Кроме того, министерству предоставляется право на ведение оперативно-розыскной деятельности и создание спасательной службы министерства.

3. Перераспределение функций  между органами  централизованной  государственной администрации  и местным самоуправлением.

К ведению органов местного самоуправления относятся вопросы местного значения: управление муниципальной собственностью, формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов  и сборов и т.д. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Такое делегирование бывает разовым, на определенный срок или бессрочным. Государство может передавать свои полномочия в сфере жилищного хозяйства, здравоохранения, образования, охраны памятников истории и культуры, охраны животного мира, санитарного контроля, пожарной охраны и т.д.

Если местное самоуправление жестко встроено в государственную управленческую систему, то оно теряет свою автономность, а, следовательно, перестает существовать как уровень публичной власти, который обеспечивает самостоятельное  решение населением под свою ответственность  вопросов местного значения. На местном  уровне должно быть столько полномочий, сколько необходимо для жизнеобеспечения муниципального образования и решения  вопросов государственного управления, которые с точки зрения эффективности  управления целесообразнее решать на местах.

В процессе административных реформ большое значение придается перераспределению  функций между централизованной администрацией и местным самоуправлением. Одно из направлений современных  административных реформ - децентрализация, при которой полномочия, выполняемые  ранее централизованной администрацией, передаются на местный уровень. Многие эксперты констатирует, что в результате децентрализации улучшается уровень  оказания государственных услуг. Однако этот вывод справедлив только при  условии, что круг вопросов местного значения и полномочий, переданных государствам адекватен материальным и финансовым возможностям местных  органов по их решению. Если полномочия местных органов не обеспечены соответствующими ресурсами, то у граждан появляется недоверие к местным органам. Тем самым дискредитируется одна из идей административной реформы, и  сводятся на нет ее результаты.

2.2. Основные черты процедурных административных реформ

В ходе процедурных реформ меняется порядок принятия управленческих решений и, соответственно, место  и роль государственных служащих в этом механизме. Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок осуществления уполномоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и оказания публичных услуг⁶.

Административные процедуры  характеризуют динамику публичного управления. Они органично связаны  с материальными нормами, закрепляющими  статус и компетенцию соответствующих  звеньев публичной администрации.

Можно выделить следующие  виды процедур: распорядительные; организационные;  контрольные; координационные; юрисдикционные. Разнообразие административных процедур очень велико, поэтому в литературе называют и многие иные виды таких процедур: поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные и др.

Процедурные реформы, как  и функциональные, затрагивают деятельность министерств, но уже не с точки  зрения министерской структуры и  выполняемых каждым министерством  функций, а точки зрения процедуры  рассмотрения вопросов и порядка  принятия решений.

В процессе процедурных реформ:

1. Совершенствуется правовая регламентация административных процедур.

Приблизительно до  1950-х  годов специального регулирования  административных процедур не существовало. Сначала такой закон появляется в США (1946 г.). В 1960-х годах один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странах Восточной Европы и странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР.

Законы об административных процедурах регламентируют взаимоотношения  гражданина с государственным аппаратом. Так, Закон об административной процедуре  США содержит положения, регулирующие порядок информирования граждан  о деятельности администрации, порядок  административного нормотворчества  и квазисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты США имеют свои законы об административной процедуре. Закон об административной процедуре ФРГ регламентирует издание индивидуальных административных актов, определяет способы опубликования издаваемых актов и обеспечения их действия, условиях их действительности, способы исправления ошибок административного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправленного акта.

2. Устраняются громоздкие бюрократические процедуры.

Важное направление административных  реформ - упрощение административных процедур. В процессе реформы проводится анализ существующих процедур с целью  устранения ненужных согласований, отказа от представления излишних документов, заполнения многочисленных бланков  и форм. В результате ненужными, экономится время госслужащих и посетителей  при решении административных дел, становятся ненужными сотни видов  бланков иных бумаг. Для облегчения административных процедур вводится упрощенный порядок платежей.

3. Усиливается прозрачность административных процедур.

Прозрачность административных процедур, как и их простота, служит одной из гарантий защиты гражданина от ведомственного произвола.  Прозрачность административных процедур частично достигается  через их нормативное регулирование. Кроме того, в этой сфере большое  значение имеет участие структур гражданского общества в процессе обсуждения и принятия управленческих решений, а также контроле за их реализацией, доступность для граждан официальной информации о деятельности публичной администрации, а также информатизация управленческой деятельности.

Страны, проводящие реформы, стремятся к созданию «информационного государства», которое должно максимально  использовать информационные технологии для повышения эффективности  работы государственных учреждений. Использование компьютеров и  Интернета позволяет предоставлять  услуги населению непосредственно  на дому. Благодаря современным информационным технологиям ведомства могут  быстро обмениваться информацией, что  значительно усиливает межведомственную координацию, синхронность и оперативность  исполнения решений. Через сайты  каждого министерства в Интернете  распространяется информация об услугах, оказываемых потребителям, - как  частным лицам, так и предприятиям (каталог услуг, распорядок работы, контакты, выдача бланков и пр.). На сайтах государственных органов  размещаются нормативные правовые акты, электронные бланки, списки вакансий и условия конкурсов на их замещение  и иная официальная информация.

Составной частью деятельности по информатизации во многих странах  является программа «Электронное правительство». Один из лидеров в этом направлении - Великобритания. Уже 2000 г. в Великобритании Интернетом пользовалось более 40% населения.  Правительство Великобритании приняло  масштабную программу модернизации и реконструкции государственного управления с использованием информационных технологий. Цель программы состоит  в том, чтобы проекты «электронного  правительства» включали не только предоставление информации гражданам, но способствовали повышению эффективности и оперативности  работы государственного аппарата. В  Великобритании удалось наладить использование  цифровых подписей, веб-сайтов, центров  обработки телефонных звонков.