Перспективы развития технического регулирования в России

Затем заявитель направляет заполненный бланк декларации вместе со своим заявлением в аккредитованный орган по сертификации. Там проверяется наличие копий всех необходимых документов, полнота и правильность предписаний в отношении технических регламентов, наличие данного товара в номенклатуре продукции, подлежащей сертификации, правомочность изготовителя (исполнителя) или продавца декларировать соответствие, и, наконец, анализируется, правильно ли заполнена форма декларации соответствия.

Каждая декларация соответствия имеет регистрационный номер, содержащий код органа по сертификации и порядковый номер самой декларации. Декларация о соответствии имеет такую же юридическую силу, как и сертификат соответствия, независимо от того, по какой схеме обязательного подтверждения соответствия она была проведена, и действует на всей территории Российской Федерации.

Продукция, на которую  была получена декларация соответствия, находится под контролем территориальных органов исполнительной власти РФ в рамках надзора за безопасностью и качеством товаров или услуг.

2.1 Сравнительная  характеристика систем декларирования  соответствия в России и ЕС

В последнее время, особенно в связи с реализацией Постановления  Правительства Российской Федерации  от 01.12.2009 № 982, которое значительно расширило перечень опасной продукции, подлежащей декларированию соответствия, все чаще возникает вопрос о необходимости перехода в стране к декларации о соответствии по европейской модели подтверждения соответствия. Их аргументация базируется на том, что европейская декларация о соответствии характеризуется следующими особенностями:

• декларация о соответствии принимается заявителем самостоятельно, без участия третьей стороны;
• декларация о соответствии принимается изготовителем на территории ЕС (или его представителем) бессрочно;
• декларация о соответствии не подлежит регистрации, и, соответственно, ее доказательная база не проверяется;
• декларация о соответствии или ее копия, как правило, не сопровождает товар.

Эти правила, безусловно, внешне более привлекательны для российского бизнеса, в сравнении с правилами декларирования, которые установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 07 07.1999 № 766 (до вступления в силу технических регламентов) или ст. 24 Федерального закона «О техническом регулировании» (далее — ФЗ), предполагающими принятие декларации на определенный срок, ее регистрацию и т.п.

Но правда состоит  в том, что это далеко не все правила европейского подхода к принятию декларации о соответствии. Прежде всего, следует отметить, что европейские процедуры декларирования установлены не сами по себе, а опираются на соответствующие базовые элементы европейского технического регулирования, которые представляют определенную систему.

Системный подход тем  и характерен, что в нем важны все элементы в совокупности, которые взаимодействуют синергетически. В то же время бессистемный подход определяется тем, что из системы «выдергивается» какой-то элемент (блок), который затем подменяет всю систему. В этом таится большая опасность.

Применительно к техническому регулированию сегодня как раз и наблюдается подобная ситуация, когда из всей системы регулирования, принятой в ЕС, «выдергиваются» отдельные элементы процедуры принятия декларации о соответствии, которыми предлагают заменить процедуры декларирования в России. Что еще больше усугубляет ситуацию с реформой технического регулирования и, соответственно, с обеспечением безопасности продукции.

Рассмотрим основные аспекты всей системы технического регулирования в ЕС, с целью определить, какое место в этой системе занимает процедура декларирования. Прежде всего, отметим ряд принципиальных положений, характеризующих так называемые общие отличия декларирования в Европе и России.

Важной особенностью европейской декларации о соответствии является то, что декларация, по сути, не процедура, а результат выполнения определенных процедур или модулей, которые обеспечивают заявителя доказательными материалами. С одной стороны, принимая декларацию о соответствии, заявитель закрепляет ответственность за безопасность продукции, выпускаемой на рынок ЕС, но с другой — она подтверждает доказательство того, что заявитель предпринял все необходимые меры по обеспечению безопасности продукции.

Рассмотрим следующую  ситуацию: изготовитель поставил на европейский рынок продукцию, которая причинила определенный ущерб (вред). В этом случае, согласно национальному законодательству, изготовитель будет нести ответственность за причиненный вред, но если будет доказано, что он (изготовитель) не предпринял всех требуемых мер по обеспечению безопасности, что определяется путем анализа доказательных материалов, лежащих в основе декларации, то его вина будет усугублена. Если же выяснится, что все требуемые согласно директиве ЕС меры были предприняты, то его вина будет связана только с величиной ущерба. Учитывая, что в ЕС декларация о соответствии — это фиксирование ответственности декларанта, декларация принимается бессрочно [6].

В Российской Федерации  ничего подобного нет. Декларирование соответствия в стране — одна из форм обязательного подтверждения соответствия, наряду с сертификацией соответствия. В этом случае, аналогично тому, как это принято при сертификации продукции, при декларировании устанавливается срок действия декларации о соответствии. И это первое отличие.

Второе отличие связано с тем, что декларация о соответствии в ЕС, как правило, не сопровождает товар, так как она не подтверждает соответствие, как в нашей стране. Декларация о соответствии хранится у заявителя вместе с доказательственными материалами (техническим файлом). Поэтому нет необходимости в регистрации декларацию о соответствии.

Функцию свидетельствования о том, что продукция прошла все  установленные директивой ЕС процедуры  подтверждения соответствия, выполняет маркирование продукции знаком СЕ. Именно поэтому в Решении № 768/2008 ЕС очень подробно установлены требования к маркированию знаком СЕ. Надо отметить, что, согласно указанному решению, маркировка СЕ предназначена для органов надзора. В отличие от этого, знак обращения на рынке, согласно ст. 27 ФЗ, выполняет неопределенные информационные функции и предназначен для информирования приобретателей. Это третье отличие.

Наряду с перечисленными общими отличиями, наблюдаются расхождения  и в процедурах декларирования соответствия применительно к отдельным группам продукции.

Прежде всего, следует  отметить, что процедуры вывода продукции  на рынок ЕС принципиально отличаются для пищевой (парфюмерно-косметической, лекарственной) продукции, с одной стороны, и продукции машино- и приборостроения, электронной техники и т.п. — с другой. Разница в подходах обусловлена разницей в природе формирования риска причинения вреда для этих групп продукции [7].

Основы регулирования  в продовольственной сфере установлены Регламентом ЕС № 178/2002 Европейского парламента и Совета от 28 января 2002 г. об установлении общих принципов и предписаний продовольственного законодательства, об учреждении европейского органа по безопасности продуктов питания и о закреплении процедур в отношении безопасности продовольственных товаров.

Применительно к расходуемой  продукции типа пищевой или парфюмерно-косметической в ЕС основными формами оценки соответствия являются регистрация новых продуктов, размещаемых на рынке ЕС, оценка производства по требованиям НАССР (ХАССП) или GMP (Good Manufactory Practice (хорошая производственная практика) на дорыночной стадии и государственный контроль — на стадии обращения.

Это четвертое отличие  европейского подхода от российского. У нас для пищевой и парфюмерно-косметической продукции на дорыночной стадии принято решение использовать декларирование соответствия, а требования оценки производства на основе ХАССП или GMP вообще не установлены.

Для продукции, которая  расходует свой ресурс, т.е. продукции  машино- и приборостроения, электронной техники и т.п., правовую базу подтверждения соответствия в ЕС формирует Решение № 768/2008 ЕС, определяющее общие условия реализации продукции и отменяющее Решение 93/465/ЕС Совета.

Данное решение по тематике существенно шире предыдущего документа 93/465/ЕС и в совокупности с принятым одновременно Регламентом ЕС № 765/2008 Европейского парламента и Совета от 9 июля 2008 г., устанавливающим требования к аккредитации и надзору за рынком в отношении реализации продукции и отменяющим Регламент № 93/339/ЕС, охватывает всю цепочку условий, которые должны выполняться для обеспечения безопасности продукции при поступлении на рынок ЕС и нахождении ее на этом рынке. Решение содержит общие принципы и справочные положения, разработанные с целью применения всего «отраслевого» законодательства, с тем, чтобы предоставить согласованную основу для пересмотра или переработки данного законодательства. Таким образом, оно представляет собой общую горизонтальную основу для будущего законодательства, направленного на гармонизацию условий реализации указанной продукции. Для этой продукции, т.е. продукции машино- и приборостроения, основными формами оценки соответствия являются декларирование соответствия на дорыночной стадии и государственный контроль — на стадии обращения.

Если сравнить схемы  декларирования, принятые в России, установленные в ст. 24 ФЗ, с модулями оценки (подтверждения) соответствия, установленными в указанном решении, можно сделать вывод о том, что большинство из них предусматривает участие третьей стороны — нотифицированных (уполномоченных) органов в процедурах принятия декларации о соответствии. У нас этого нет. И это пятое отличие.

Для полноты картины  целесообразно остановиться и на отличиях в надзорной деятельности. Число проверок малых предприятий в Германии за 2006—2008 гг. значительно превышает количество проверок средних и больших предприятий. Это связано с тем, что малые предприятия не обладают такой же высокой культурой производства, как большие и средние, а кроме того, они имеют еще одну неприятную особенность — исчезать с рынка.

Между тем объем контроля в Российской Федерации значительно сворачивается.

Контроль (надзор) за обращением пищевых продуктов в рамках ЕС осуществляет инспекция ЕС FVO — надзорный орган стран-участников ЕС, который отвечает за безопасность пищевых продуктов и здоровье животных, поступающих, как правило, из третьих стран [10]. Контроль (регулярный и пропорциональный риску причинения вреда) проводится в виде инспекции, проверки, аудита с использованием испытаний образцов. Дополнительно может проводиться контроль по конкретному случаю причинения вреда в любое время. В структуру инспекции ЕС FVO входят 166 постов, из них 100 инспекционных постов (69 ветеринарных, 11 агрономических и 20 постов других специализаций). В штатном расписании FVO числятся сотрудники более 100 профессий: ветеринары, агрономы, химики и др.

Кроме инспекции ЕС FVO, контроль за безопасностью пищевой  продукции осуществляют соответствующие  ведомства государств-членов ЕС. Например, надзор за производством и обращением пищевых продуктов в Германии осуществляют следующие федеральные ведомства: Федеральное министерство по защите потребителей, питанию и сельскому хозяйству, Федеральное министерство по здравоохранению, федеральные исследовательские институты (Федеральный институт по защите потребителей и безопасности пищевых продуктов и Федеральный институт по оценке риска). При этом производитель пищевых продуктов обязан обеспечивать доступ к производству, предоставлять земельным органам надзора всю документацию для контроля, отбирать пробы и прочее.

Что касается России, то соответствующие федеральные законы всемерно защищают производителя от органов надзора. Более того, применительно к декларированию ст. 34 ФЗ определяет, что надзорные органы в рамках контрольно-надзорных мероприятий проверяют наличие только деклараций о соответствии, а не доказательственных материалов. Они вообще никак не учитываются в рамках надзора. Это шестое отличие европейского подхода от российского.

Еще один элемент системы  европейского регулирования — система быстрого оповещения относительно опасной продукции: применительно к пищевой продукции — RASFF (Европейская система быстрого оповещения относительно опасной пищевой продукции и кормов), применительно к технической продукции — RAPEX (Европейская система быстрого оповещения относительно опасной технической продукции). Основной задачей этих систем является предотвращение размещения или отзыв с рынка ЕС товаров, которые представляют собой риск для здоровья потребителей. И это седьмое отличие европейского подхода от российского, который только теоретически предусматривает формирование системы оповещения относительно опасной пищевой продукции.

Общие же результаты сравнения систем регулирования в ЕС и Российской Федерации представлены в Таблице 2.

Таблица 2. Сравнительный  анализ декларирования соответствия в  Российской Федерации и ЕС