Развитие и становление территориального общественного самоуправления в РФ

Рис. 1.2. Система ТОС как совокупность организационных форм

Органы ТОС представляют интересы населения, которое проживает на соответствующей территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан, могут осуществлять хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению. Компетенцию отдельных органов ТОС определяют их уставы с учётом полномочий, которые могут передаваться им органами местного самоуправления.

Органами ТОС могут создаваться ассоциации и другие добровольные объединения.

К ассоциациям органов ТОС относятся городские, районные и другие объединения органов ТОС, а также ассоциации уполномоченных выборных лиц. Их создают с целью содействия эффективному осуществлению ТОС, координации деятельности органов ТОС отдельных территориальных образований и оказания им организационной и методической помощи на добровольной основе.

Важным моментом является то, что органы ТОС различных территориальных образований не соподчиняются друг другу, также органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления.

1.2. Особенности правовой природы территориального общественного самоуправления

Непосредственная демократия, будучи общечеловеческой ценностью, наибольший потенциал реализации имеет в системе местного самоуправления. Это обусловлено тем, что одной из характерных особенностей местного самоуправления является максимальное приближение граждан к процессу управления территорией через различные формы непосредственной демократии.

С принятием федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] (ФЗ №131) начался новый этап муниципальной реформы в России, направленный на дальнейшую демократизацию общественно-политического устройства страны и развитие институтов гражданского общества.

Данный закон значительное место отвел формам непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Одной из важнейших форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление. Важность данного института обусловлена тем, что территориальное общественное самоуправление выступает как связующее звено между населением муниципального образования и органами местного самоуправления в системе институтов организации жизни в обществе.

На наш взгляд, территориальное  общественное самоуправление является той формой непосредственной демократии, которая максимально приближает население к процессу управления территорией и позволяет населению наиболее самостоятельно и оперативно решать вопросы местного значения. Территориальное общественное самоуправление способствует преодолению пассивности и иждивенческих настроений населения, воспитанию гражданского самосознания, укреплению гарантий реализации прав и свобод граждан.

Впервые территориальное  общественное самоуправление как институт возник с принятием 6 июля 1991 г. закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» [3], в котором была провозглашена общественная природа территориального общественного самоуправления.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] дал новое определение территориальному общественному самоуправлению. В соответствии с п. 1. ст. 27 данного закона территориальное общественное самоуправление представляет собой самостоятельную и под свою ответственность самоорганизацию населения по месту жительства для решения собственных инициатив непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

С принятием данного  закона в юридической литературе и общественно-политических кругах развернулась широкая полемика относительно правовой природы территориального общественного самоуправления, которая не прекратилась и с принятием федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Полемика об институте  территориального общественного самоуправления сводилась к двум вопросам: к какому институту относится территориальное  общественное самоуправление – к властной структуре управления или к общественной структуре; нужен ли закон федерального уровня, который бы регулировал территориальное общественное самоуправление.

В результате в понимании природы  территориального общественного самоуправления сложились два различных подхода.

Первый подход основан на понимании территориального общественного самоуправления, в основе которого лежит общественное начало и территориальное общественное самоуправление выступает в партнерских взаимоотношениях с местной властью (общественная природа). Сторонники данного подхода относят органы территориального общественного самоуправления к общественным объединениям. Так, В.Н. Федотов и A.B. Федотов отождествляют орган территориального общественного самоуправления с местным общественным объединением, что означает необходимость регулирования статуса органа территориального общественного самоуправления теми же нормами конституционного права, что и правовой статус общественных объединений, но в организационно-правовой форме «TOC» и о признании этой организационно-правовой формы в действующем федеральном законе «Об общественных объединениях» [20, с. 39].

Сторонники общественной природы  территориального общественного самоуправления, ссылаясь на статью 27 ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяют территориальное общественное самоуправление как механизм реализации двух конституционных прав граждан: право на проведение собраний по месту жительства и право на объединение [16]. При этом авторы указывают на имеющееся в данной статье противоречие. Первый абзац статьи 27 закона определяет, что природа территориального общественного самоуправления – это природа общественной структуры. А второй абзац закрепляет, что «порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления». То есть, с одной стороны, как отмечают авторы, народу предоставляется свобода создания общественной структуры, а с другой стороны – эта свобода ограничивается законом, который создает власть, т.е. власть диктует, как создавать территориальное общественное самоуправление и как оно будет работать.

Таким образом, по мнению авторов, порядок создания и регистрации территориального общественного самоуправления в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» поставлены в зависимость от органов власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Эти принципы организации территориального общественного самоуправления вступают в противоречие с требованиями Конституции Российской Федерации по процедуре регулирования конституционного права граждан на объединение и самоорганизацию и принципам федерального закона «Об общественных объединениях» [16, c. 22].

С.А. Солдатов определяет территориальное общественное самоуправление как важнейший институт гражданского общества, самодеятельные и самоуправляющиеся ассоциации его членов, добровольно создающиеся для реализации разнообразных личных интересов субъектов этих организаций через их всеобщую зависимость и взаимосвязь для решения интересов общественных [19, c. 34].

Первому подходу соответствует  подготовленный рабочей группой Комитета Государственной думы по делам общественных объединений и религиозных организаций – депутатами Государственной думы и экспертами Правового исследовательского центра Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление» проект федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления». Данный законопроект неоднократно вносился депутатами на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, но был отклонен Постановлением Государственной Думы от 10 октября 2001 г. № 1948-III ГД [4].

Второй подход заключается в  признании муниципальной природы  территориального общественного самоуправления. В рамках данного подхода территориальное общественное самоуправление рассматривается как инструмент проведения в жизнь решений власти и зависит от нее. Сторонники данного подхода относят территориальное общественное самоуправление к организационной форме местного самоуправления.

И.В. Бабичев считает, что территориальное  общественное самоуправление не может быть общественным объединением, т.к. в этом случае он не может участвовать в решении вопросов местного значения. Территориальное общественное самоуправление на практике должно стать тем эффективным механизмом, через которое население будет осуществлять свое конституционное право на местное самоуправление.

Существует также третий подход, согласно которому природа  территориального общественного самоуправления не является абсолютно ни общественной, ни властной. О.Л. Савранская пишет: «Территориальное общественное самоуправление не может быть отнесено к общественным объединениям граждан, так как в этом случае на него распространялись бы нормы законодательства об общественных объединениях и его организация и деятельность не могли бы регулироваться ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации и местными нормативно-правовыми актами. Не может быть признан этот институт и властным, в том числе и как одна из форм организации местного самоуправления, так как Конституцией РФ он в этом качестве не назван. Правовой статус территориального общественного самоуправления определен п.1 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: территориальное общественное самоуправление – это форма участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанная на самоорганизации граждан по месту их жительства. Предметом своей деятельности территориальное общественное самоуправление имеет вопросы местного значения, но при этом, не являясь формой власти, не принимает общеобязательные решения, а осуществляет собственные инициативы в этих вопросах, направленные на решение конкретных задач в обеспечение собственной жизнедеятельности» [18, c. 5]. Аналогичной точки зрения придерживается Г.Г. Маркарян [14].

Е.В. Холодная отмечает, что специфика органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций проявляется в двойственной природе ТОС как правового института местного самоуправления, сочетающей в себе элементы муниципального (публичного) управления и общественного (гражданского) самоуправления граждан. Поэтому деятельность органов территориального общественного самоуправления подвергается регулированию целым комплексом юридических норм различных отраслей права: конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского и других [21].

По мнению В.Г. Игнатова, территориальное общественное самоуправление занимает своего рода промежуточное положение между формами непосредственной и представительной демократии на местном уровне [10, c. 75].

А.А. Замотаев определяет территориальное общественное самоуправление как инициативное участие населения в осуществлении местного самоуправления. Это специфическая форма общественной деятельности, целью которой является содействие осуществлению местного самоуправления – одной из форм публичной власти, предусмотренных Конституцией РФ. И именно этой целью, как отмечает A.A. Замотаев, определяется ее специфика. Автор утверждает, что территориальное общественное самоуправление нельзя рассматривать как власть, если можно так выразиться, «в чистом виде». Органы территориального общественного самоуправления могут обладать властными полномочиями, то есть правом принимать общеобязательные решения по некоторым вопросам. Но эти полномочия принципиально отличаются от полномочий органов власти. Их полномочия определены законами и принадлежат органам власти в силу самого факта их существования. Полномочия же органов территориального общественного самоуправления являются делегированными. Эти полномочия могут передаваться органам территориального общественного самоуправления от органов местного самоуправления [9, c. 29].

На наш взгляд, третий подход наиболее полно и точно отражает правовую природу территориального общественного самоуправления. Специфика территориального общественного самоуправления выражается в двойственной природе ТОС как правового института местного самоуправления, который объединяет в себе элементы общественного (гражданского) самоуправления граждан, а также муниципального (публичного) управления.

1.3. Полномочия, функции и принципы органов территориального общественного самоуправления

Круг полномочий территориального общественного самоуправления ограничен вопросами местного значения, тем не менее, на своей территории органы ТОС могут участвовать в решении широкого круга вопросов местной жизни.

Так, в п.8. ст.27 Федерального Закона №131-ФЗ от 06.10.2003. «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] обозначена следующая сфера компетенции органов ТОС:

1) представляют интересы населения, которое проживает на соответствующей территории;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3) могут заниматься хозяйственной деятельностью по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельностью, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;