Местное самоуправление как элемент управления обществом

Следующим шагом  на этом пути был принятый 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, создание системы органов местного самоуправления в России. Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения  вопросов местного значения исходя из интересов населения.

Однако и  в последующие годы становление  местного самоуправления в России шло  сложно и противоречиво. Как отмечал 6 марта 1997 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ, «в некоторых субъектах Федерации деятельность органов местного самоуправления затрудняется, а то и просто парализуется из-за отсутствия необходимой правовой базы, прямого противодействия со стороны региональных властей»¹².

Во второй половине 1997 и в начале 1998 г. вступила в силу часть давно ожидаемых федеральных законов о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы, об основах приватизации муниципального имущества, об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.

Оценивая восстановление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации на основе Конституции 1993г., следует отметить, что этот процесс осуществлялся  крайне медленно, противоречиво, болезненно, с серьезными отклонениями от Конституции и федерального законодательства.

Основными причинами  этого были и остаются до сих пор  следующие факторы:

- отсутствие  единой целостной научно обоснованной  государственной концепции развития  местного самоуправления в Российской  Федерации на основе надлежащего баланса децентрализации государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействия с органами государственной власти;

- неудовлетворительное  научное, правовое и организационно-методическое  обеспечение местного самоуправления, отсутствие единого национального научного центра по вопросам его развития;

- фактическое  отстранение от процесса организации  и деятельности органов местного  самоуправления не только населения,  но и общественности и общественных  объединений;

- недооценка, неполное понимание необходимости наличия гражданственности и коллективного действия, а также того, что если граждане пребывают в состоянии дезорганизации, политической апатии и не располагают в муниципальном образовании сетью деятельных общественных структур, то в местном обществе не будет подлинного самоуправления;

Слабый государственный  и общественный контроль за соблюдением  законности в деятельности органов  и должностных лиц местного самоуправления;

-дисбаланс в  финансировании органов государственной  власти и органов местного самоуправления. Необходимо прежде всего изменить отношение к местному самоуправлению руководителей органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на региональном.

На научно-практической конференции «Развитие федеративных отношений в России» (Москва 19-20 января 1998 г.) отмечалось, что «отсутствие единой концепции, отвечающей современным требованиям государственного, правового и национального строительства, дисбаланс в разграничении полномочий внутри…..органов местного самоуправления привели к перманентной конфликтной ситуации во всей властной вертикали»¹³. Все это обусловило необходимость принятия  Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ключевые положения  нового Федерального закона направлены на изменение  принципов территориальной  организации местного самоуправления, установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях – в  поселениях и муниципальных районах с разграничением за каждым уровнем присущих ему полномочий по решению вопросов местного значения, а также переданных государственных полномочий. Это позволит создать единую систему местного самоуправления во всех субъектах Федерации, реально приблизить местную власть к населению. Федеральный закон 2003 г. уточняет финансово-экономические основы местного самоуправления, которые будут строиться на принципах, создающих стабильные долговременные условия для формирования местных бюджетов. Также федеральным законом 2003 г. предусмотрено усиление контроля за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и ответственности указанных органов за их неисполнение и ряд других  нововведений. В статье 85 Федерального закона также предусмотрено поэтапное проведение Правительством РФ большого объема работ по подготовке проектов федеральных законов и иных организационных и правовых мероприятий, направленных на реформирование местного самоуправления.

1.2. Муниципальная власть и ее юридические признаки

Понятие муниципальной  власти относительно недавно вошло  в современную отечественную  политическую терминологию.

В обыденном  понимании под муниципальной  властью, как правило, подразумевается  система решения вопросов обеспечения повседневных потребностей населения. Но суть этого явления гораздо серьезнее. Не случайно положение о конституционной гарантированности местного самоуправления изложено в главе 1 «Основы конституционного строя» Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. В частности - это неотъемлемая часть общегосударственной  системы сдержек и противовесов. Нередко упомянутая система понимается исключительно как механизм взаимоотношений Президента и парламента России (или их аналогов на уровне субъектов Российской Федерации), позволяющий согласовывать позиции различных политических сил, стоящих у власти. Но наряду с сочетанием различных интересов на государственных уровнях Российской федерации, субъектов Российской Федерации необходимо сочетание интересов государственных и интересов каждого отдельно взятого города, поселка, деревни, каждой каким-либо способом обособленной населенной территории. Роль выразителя таких интересов и призвано играть местное самоуправление. Чтобы эта роль была действенной, необходимо наличие у местного самоуправления полномочий на самостоятельное решение вопросов защиты интересов жителей, обусловленных фактом совместного проживания на соответствующей территории (вопросов местного значения), а также полномочий на участие в подготовке решений органов государственной власти, затрагивающих интересы жителей территории местного самоуправления.

Органы местного самоуправления призваны решать вопросы  местного значения, создавать условия для обеспечения повседневных потребностей населения - но это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина, гарантируемых демократическими государствами - права на достойную жизнь. Таким образом, местное самоуправление не только оппонент, но и соратник государственной власти, а развитое, местное самоуправление освобождает органы государственной власти от «текучки», позволяет сконцентрироваться на решении общегосударственных проблем, способствует оптимизации государственного управления.

Муниципальная власть в странах, где она развита, осуществляет свою деятельность в значительной мере за счет государственного финансирования, но при этом, как ни парадоксально, оно и экономически выгодно государственной  власти. Обеспечение текущих потребностей граждан требует государственных средств независимо от наличия или отсутствия местного самоуправления. А органы местного самоуправления, будучи властью, создаваемой населением муниципальных образований из своего состава, из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью, подотчетной населению, властью, действующей в буквальном смысле на глазах своих избирателей, объективно являются органами власти, в наибольшей степени способными решать вопросы местного значения в экономически эффективных формах.

Документом, наиболее полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, обычно считают  Европейскую хартию о местном  самоуправлении 1985 года. Следование ее нормам весьма важно также и в  связи с тем, что соответствие национального законодательства требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении является одним из условий вступления в Совет Европы.

Согласно официальной  русской версии упомянутой Хартии, подготовленной в Совете Европы¹⁴, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» (п.1 ст.3 Хартии).

Несложно обнаружить в этом определении нарушение норм логики: понятие определяется само через себя - местное самоуправление через деятельность органов местного самоуправления.

Однако следует  иметь в виду, что это логическое несоответствие содержится в переводном тексте. Первоисточники Хартии - аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из наименования Хартии, «местное самоуправление» является переводом английского «local self-government» и французского «l'autonomie locale». Слова в изложенном определении, переведенные на русский как «органы местного самоуправления», во французской версии звучат как «collectivites locales», а в английской – «local authorities». Наряду с данным переводом, их можно перевести также словами «местные власти», «местное начальство», «власть на локальной территории». Для большей четкости перевода следует указать, что французский термин является множественным числом выражения, возможными переводами которого на русский являются «коллектив соседей», «общность местных жителей», «община», а английское «authorities» - множественным числом слова, которое можно перевести как «власть», «авторитет», «полномочие».

Таким образом, в данном случае речь идет не столько  об учреждениях, сколько о местном  населении, объединенном с целью  осуществления властных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном фактором проживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной) территории, т.е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляется более приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода «local authorities» и «collectivites locales» понятие «местное сообщество». Этот термин именно в таком его понимании уже применяется в действующем федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской законодательстве. Им пользовались авторы проектов Федерации», опубликованных для обсуждения в конце 1994 - начале 1995 г., благодаря чему он был взят на вооружение и разработчиками соответствующих законов, впоследствии принятых в ряде субъектов Российской Федерации.

Есть замечания  и по переводу в приведенном определении  муниципальной власти части фразы, касающейся регламентации государственных  дел. Во французской версии говорится  об «affaires publiques», в английской – об «affairs publics». Перевод этих терминов как «государственные дела» допускает толкование: «дела, решаемые на государственном уровне». В то время как в данном случае подразумевается: «дела, важные с государственной точки зрения». Чтобы избежать неоднозначной трактовки, а также исходя из применяемой в настоящее время политической терминологии, для перевода этих выражений предпочтительно использовать такие понятия, как «публичные дела», «общественные дела», «дела гражданского общества».

Исходя из изложенного, предлагается следующий перевод п.1 ст.3 
Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения».

Федеральный закон  от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает следующее  определение местного самоуправления (п.2 ст.1): «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Это определение  базируется на нормах Конституции Российской Федерации: «В Российской Федерации  признается и гарантируется местное  самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» (ст.12);

«Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч.2 ст.130);

местное самоуправление осуществляется «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч.1 ст.131).

Весьма важно  с точки зрения преемственности  законодательства, что приведенное  определение местного самоуправления созвучно определению, данному в  предшествовавшем указанному Федеральному закону Российской 
Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г., в п.1 ст.2  которого было установлено: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций». Однако наряду со схожестью имеется и важное отличие формулировок предшествующего и настоящего законов. В первом случает законодатель делает акцент на то, что местное самоуправление  является формой осуществления народом свой власти.