Совершенствование механизма правового регулирования муниципальной службы

Содержание

Введение

Для России муниципальная  служба является новой формой службы. До перехода к организации местной  власти на началах самоуправления понятие  «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, потому, что служащие местных органов власти – местных Советов и исполнительных органов – являлись государственными служащими. Не было этого понятия и в первых законодательных актов государства о местном самоуправлении. Эта служба трактовалась как часть государственной службы. Государственный и муниципальный служащие рассматривались как одинаковые понятия. Получалось, что муниципальный служащий– это государственный служащий, работающий в органах местного самоуправления. Этим нарушался принцип независимости местного самоуправления от государства, его самостоятельности и просматривалось вмешательство государства в дела местного самоуправления.

Институты местного самоуправления создаются населением для эффективного ведения общественных дел местного значения, и люди занимающие различные муниципальные должности, воспитываются и выдвигаются из среды населения муниципального образования. Каков человеческий потенциал самого муниципального образования, таков во многом и персонал органов местного самоуправления. Поэтому открытость деятельности органов местного самоуправления обществу и степень вовлечения граждан в управление местными делами муниципального образования характеризуют уровень развития государства в целом как демократического и правового.

В общественной мысли внимание общества к муниципальному управлению справедливо связывается с таким социально-правовым институтом как муниципальная служба. При этом всегда, когда говорится о муниципальной службе, имеется в виду не частные, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что гражданин не только трудится в каком-либо органе местного самоуправления, а находится на службе у муниципального образования. Человек служит обществу, закону, а не «своим» начальникам, которые решают вопросы о его продвижении по службе. В этом проявляется особенность муниципальной службы, ее предназначение и производный от общества характер.

Муниципальная служба представляет собой практическое участие гражданина в осуществлении целей и функций  местного самоуправления посредством исполнения обязанностей и осуществления полномочий по муниципальной должности. Именно исполнение, означающее не просто работу в определенный отрезок времени, отведенный на нее, или какое-либо количество подготовленных и подписанных документов, а формирование властно-управленческих взаимоотношений между органом местного самоуправления и населением муниципального образования, гражданином, отношений способствующих достижению общественно значимых интересов каждого члена общества в демократическом правовом государстве. Именно такой подход к муниципальной службе позволяет осознать особенность правоотношений в сфере местного самоуправления. Именно в таком контексте понимается и развивается муниципальная служба в большинстве развитых демократических государств.

Целью курсовой работы является анализ правового регулирования  муниципальной службы. Для этого  в работе поставлен ряд задач: 1) раскрыть понятие муниципальной службы; 2) исследовать уровни управления муниципальной службой; 3) проанализировать правовые основы муниципальной службы в РФ; 4) выявить особенности правового регулирования муниципальной службы; 5) сформулировать предложения по  совершенствованию правового регулирования муниципальной службы.

Объектом курсовой работы является муниципальная служба. Предметом механизм правового регулирования муниципальной службой.

Глава 1. Правовое регулирование муниципальной службы.

1.1. Понятие муниципальной службы.

Разбирать систему  правового регулирования какого-либо института можно только в случае, если есть понимание сути и особенностей данного института.

«Понятие «служба» имеет несколько значений: это и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Выполнение функций местного самоуправления обеспечивается деятельностью различных лиц, в том числе профессионально занимающихся муниципальным управлением. Служба является видом общественно-полезной деятельности и состоит в исполнении полномочий по должности.

Федеральный законодатель применяет в законодательстве, в  производных определениях общее понятие «должность», легально не раскрывая его»¹.

Это приводит к  тому, что законодатели субъектов  РФ в практике часто при установлении, например, реестра должностей муниципальной  службы сталкиваются, в особенности  в условиях реформирования организационных структур на новых принципах управления, со сложностью в определении, что относить к должностям. Возникают проблемы и в муниципальных образованиях, в связи, с чем необходимо остановиться на раскрытии сущностных характеристик должности.

Разные авторы, как и разные отрасли права, толкуют этот элемент по-разному. Можно констатировать с учетом различных позиций, что должность это часть организационной структуры публичного органа или организации, нерасчленяемый, первичный компонент административной структуры, обособленный и закрепленный в официальных документах (штатное расписание и др.). Это минимальный предел дифференциации властных функций, формализация исполняемого труда (трудовая функция). Должность характеризуется установленным комплексом обязанностей и прав, рассчитанным на одного человека и предоставляемым должностному лицу в целях его практического осуществления. При этом данный комплекс обязанностей и прав составляет часть компетенции публичного органа, организации.

Таким образом, нужно отметить, что должность:

• служит элементом, первичной ячейкой аппарата организации как некой системы;
• предполагает некую обособленную компетенцию, рассчитанную на одного человека;
• должна быть официально зафиксирована (установлена правовыми актами);
• в права и обязанности по должности входит осуществление не любых полномочий, а только являющихся частью компетенции органа, организации.

Из приведенного выше следует, что в российском праве  понятие «должность» является межотраслевым, что само по себе предопределяет особенности правового регулирования отношений, в которых используется данное правовое явление.

«Муниципальная служба определяется российским законодательством – ст.2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее в настоящей главе – Федеральный закон № 25-ФЗ) – как профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора. Понятие муниципальной службы устанавливается и через понятие «должность муниципальной службы». Должность муниципальной службы – должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность»².

Таким образом, муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на замещаемых путем  заключения трудового договора должностях в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования (образуемых в соответствии с уставом муниципального образования), с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

1.2. Уровни  управления муниципальной службой.

Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном.

В первую очередь законодательство о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации. В ней содержатся принципы, которые должны быть положены в основу организации и функционирования муниципальной службы. Эти принципы разделены на две основные группы.

Первая включает в  себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского  государства. Определяющим здесь является принцип демократизма, устанавливающий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Вторая группа принципов  касается организации местного самоуправления в Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации (ст.12) признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

«Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации представлено Федеральным законом от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является Федеральный закон от 02.03.2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Предметом регулирования законодательства о муниципальной службе являются порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения, а также условия прекращения служебных отношений и т.д. Правовое регулирование муниципальной службы может осуществляться и другими федеральными законами. К числу подзаконных актов, регулирующих вопросы муниципальной службы, относятся указы президента Российской Федерации и постановления правительства Российской Федерации»³.

Немаловажная роль в  организации муниципальной службы отводится законодательству субъектов  Российской Федерации. В настоящее  время во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о муниципальной  службе, иные нормативные правовые акты. Субъекты Российской Федерации регулируют достаточно большой спектр вопросов, связанных с муниципальной службой: реестры муниципальных должностей, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и целый ряд других вопросов. С принятием решения о формировании органов местного самоуправления на основании Федерального закона от 24 ноября 2008 года №207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» в Республике Ингушетия приняты законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие отдельные вопросы муниципальной службы.

Важная роль в организации  муниципальной службы отводится  и муниципальным правовым актам. В систему муниципальных правовых актов входят⁴:

- устав муниципального  образования, правовые акты, принятые  на местном референдуме (сходе  граждан);

- нормативные и иные  правовые акты представительного  органа муниципального образования;

- правовые акты главы  муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования  и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган  муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции  федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, организации муниципальной службы.

«Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, организации муниципальной службы в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.