Основные подходы принятия государственных решений

В то же время нельзя не признать, что и эти теории не лишены слабостей. Так, и та и другая не всегда способны отделить принципиальные от второстепенных задач, отобразить процесс нарастания (снижения) важности рассматриваемых проблем. При этом Этциони по сути остается на точке зрения, что решения должны быть «сделаны», рационально произведены, что сохраняет существенные различия между управленческой ситуацией и позицией управляющих. Предлагаемая же модель Дрора, несмотря на претензии к дифференцированному охвату ситуации, тем не менее, как и любая нормативная модель, не способна схватить динамику «неопределенных переменных» в решении задачи и особенно ее нерациональных (субъективных) параметров.

§2. Концептуальные основания когнитивной модели принятия государственных решений

Установки формирования когнитивной модели теории принятия государственных решений

И все же, независимо ни от полемики, ни от наличия или отсутствия компромиссных моделей, проблема определения исходных оснований для моделирования процесса принятия государственных решений остается открытой. Весьма показательно, что уже упоминавшиеся американские ученые Г. Смит и Д. Мей называют полемику рациональных и инкрементальных подходов в известной мере «искусственной». Ведь действия «производителей» решений, по их мнению, в принципе не могут быть описаны на базе лишь одной теоретической модели или в рамках одной-единственной методологии. Да и вообще идеальные модели не способны к полной и адекватной интерпретации таких сложных институционально-поведенческих комплексов как принятие государственных решений. Невозможно также и соединение в одной теории объясняющих и предписывающих государству функций.

Другое дело - это поиск и определение исходной, когнитивной модели, которая способна интерпретировать природу процесса принятия государственных решений, показать принципиальные ограничения и возможности его функционирования и развития. На наш взгляд, выдвижение соответствующих положений должно так или иначе учитывать следующие исходные установки. Во-первых теория принятия государственных решений и вообще общественного администрирования в большей части является теорией политической (хотя, может быть, уместнее говорить и о некой общегосударственной) и тем самым предполагающей применение соответствующих понятий и категорий, смысловых ориентиров. Во-вторых, эта теория должна быть предельно чуткой к практическим изменениям именно в сфере власти, т.е. базовой регулятивной системе коллективного действия. В-третьих - у самой теории не может не существовать неких принципиальных ограничений, не дающей ей возможность всесторонне описать данный процесс.

Каковы же основания для такой оценки?

Прежде всего надо отметить, что в социальной сфере в целом, и в так или иначе затрагиваемой государством области политической жизни без конкретного субъекта, а, следовательно, и его интересов, понимания им ситуации, а также иных персональных параметров в принципе не может существовать ни одна управленческая проблема. Субъект - это и носитель интереса, наличие которого, собственно, и проблематизирует управленческую ситуацию, и интерпретирует установленные для этого процесса правила, и несет ту или иную ответственность за занятую позицию и последствия принимаемых решений. Не случайно и само управление чаще всего понимают как попытку приведения состояние объекта в соответствие с намерениями субъекта. Причем, как доказано практикой, чем сложнее процесс, тем выше роль и человеческого фактора в целом, и уровень зависимости процесса принятия решений от качеств управляющего субъекта.

Другими словами, только конкретный субъект (общество, группа, индивид, институт и проч.) способен воспринимать тот или иной фрагмент действительности (отношения, связи, конфликты, отдельные акции) как особую проблемно-управленческую ситуацию. И в этом плане оценочная (по отношению к действительности) позиция субъекта представляет собой исходную и структурно необходимую характеристику и проблемной ситуации, и процесса принятия государственных решений. Другими словами, характер проблемы непосредственно в первую очередь зависит от позиционирования субъекта, реального состояния его сознания, активизированных интересов и позиций.

Иначе говоря, без позиции или иных внутренних свойств субъекта как компонента управленческой ситуации любой фрагмент действительности лишается своего проблемного содержания, требующего деятельного вмешательства со стороны, целенаправленного регулирования и управления. К примеру, дефицит времени и информации или же отсутствие иных необходимых средств решения задачи не столько сокращают возможности целенаправленного действия в выбранном направлении, сколько - за счет воздействия на субъекта - ведут к изменению самой проблемы. Не нуждается в дополнительных комментариях и такой, к примеру, факт, когда индивидуальный стресс руководителя влияет на пересмотр решения сильнее, чем отсутствие нужных ресурсов.

Так или иначе, но совокупность чисто человеческих реакций при исполнении любых социальных функций (в частности, ограниченность возможностей при рассмотрении альтернатив, стремление сэкономить когнитивные ресурсы и т.д.) либо лишает рациональные подходы к задаче своей оптимальности, либо устраняет самою рациональность из рассмотрения проблемы.

Объект-субъектные противоречия в механизме принятия государственных решений

Очевидно и то, что не столько в силу сложного переплетения в самом фрагменте действительности разнообразных потоков явлений, сколько по причине использования субъектом различных шкал и измерителей проблемы, складывается принципиально неполная, а зачастую и невосполнимая никакими присущими человеку интеллектуальными методами ситуация. Как справедливо указывают А. Ахиезер и Г. Гольц, «Сами субъекты значимых решений оказываются не в состоянии преодолеть противоречия, раскол между сложностью проблем и недостаточной способностью людей их разрешать. Это может привести в локальным или глобальным негативным последствиям, к дезорганизации, вплоть до национальной катастрофы». С учетом такого понимания места и роли персональной составляющей процесса принятия решений рациональность (и соответствующая нормативная заданность действий) представляется достаточно частной характеристикой, в лучшем случае позволяющей говорить о субъективной оптимальности решения задачи.

Принципиальный раскол между объектом и субъектом управления обретает тенденцию к эскалации в зависимости от нарастания сложности последнего. Во-первых, при комбинированном характере субъекта (к примеру, включающем групповых и индивидуальных акторов), экстенсионально разрастаются оценки и проекты будущих действий. И в таком случае агрегирование становится непременным атрибутом процедуры принятия решений. Однако, в случае принятия коллективных решений или же при организации кооперативных действий и она не может обеспечить единонаправленности решений и действий управляющего субъекта.

Во-вторых, принятие решение сложносоставным субъектом предполагает постоянное использование противоречивых подходов, создающих постоянное несовпадение оценок, позиций и в конечном счете такой дисбаланс и неравновесие сил, которое еще больше снижает целостность управляющего субъекта. А, следовательно, еще больше усиливает зависимость принимаемых решений от характеристик действующего субъекта. Причем, в государстве - как политически организованном сообществе - всегда сохраняется возможность поляризации субъекта, то есть достижение того уровня раскола позиций внутри корпуса управляющих, которое может грозить блокировкой принятия обще коллективных решений. В этом смысле государство это субъект, для которого производство единого решения может представлять всего лишь частный случай управленческой активности составляющих его акторов.

В-третьих, строго рационализированные процедуры оказываются мало применимы в деятельности даже мощных и хорошо организованных аппаратных структур управления. Несмотря на имеющиеся ресурсные и кадровые возможности, и здесь постоянно проявляется ограниченность оперативной переработки информации, деформируются наиболее очевидные альтернативы, снижается скорость оборота принципиально важной информации. И все из-за влияния сугубо человеческих, психологических факторов. К примеру, известно, что спецслужбы США получили информацию о грядущих 11 сентября 2001 г. событиях, но так и не смогли правильно оценить принципиальный характер сообщений о готовящихся террористических актах, а следовательно вычленить их и положить в основу принимаемых в государстве решений.

В-четвертых, сложные социальные системы и прежде всего государство демонстрируют крайне сильную зависимость всего механизма принятия решений от поведения лидера, стиля руководства. Поэтому, несмотря даже на появление новых институтов и функций управленческих структур (при прочих равных условиях призванных диверсифицировать управленческие процессы), может сохраниться и даже усилиться зависимость механизма принятия решений от лидерских позиций. То есть практика принятия решений может остаться прежней даже при трансформации институционального дизайна власти и управления. И наоборот: при том же наборе институтов, но сопутствующем изменении состава лидирующей группы или пристрастий лидера может быть в принципе изменен механизм принятия решений.

В -пятых, многие - а в ряде случаев большинство - стимулов и мотиваций субъектов в принципе не поддается ни внешнему контролю, ни воздействию. Как показывает реальный опыт, немало решений принимается в государстве вопреки получаемой информации, по прихоти доминирующих группировок или личностной мотивации ключевых фигур в правящем классе, что демонстрирует приоритет человеческих стереотипов, привычек, пристрастий над процедурными и ролевыми условиями и установками.

Сказанное показывает, что процесс принятия государственных решений не просто «шире» совокупности рациональных действий по выработке целей. Так что, этот процесс не только «выглядит ... активной динамикой, содержащей взаимодействия акторов и согласование их интересов на каждой отдельной стадии», как считает А. Дегтярев. Он просто принципиально иной. Более точную оценку предложил Дж. Андерсон, полагающий, что механизм принятия и реализации государственных решений не только не может быть сведен к рациональному выбору наилучшей версии из нескольких альтернатив, а представляет собой целый комплекс противоречивых «действий по их продвижению, связанных с борьбой и критикой, торгом и компромиссами, дискуссиями и взаимными убеждениями».

Коротко говоря, принципиальная роль субъективного начала, и, как следствие, распространение нерациональных и стихийных оснований в управленческих процессах свидетельствуют о доминирующей феноменологической логике принятия решений в государстве (если слово логика вообще применимо в данном случае). Сошлемся в данном случае и на авторитет специалиста по американской политике Р. Хилсмена, который писал, что «Большинство американцев хотело бы думать, что правительственная политика рождается в упорядоченном, солидном и рациональном процессе. Вместо этого мы находим там конфликты и неразбериху. Вместо солидного продвижения решений - зигзаги. Вместо порядка - смятение». И здесь же автор добавляет еще одну существенную мысль: «Очень часто политика предстает в качестве суммы отдельных и только смутно связанных между собой решений. В других случаях это нескладный, внутренне противоречивый компромисс между не совместимым и между собой целями или смесь альтернативных средств для достижения одной и той же цели. Не существует никакого систематического и всестороннего способа исследования всех последствий альтернативных политических курсов, да и не может быть такого».

Итак, сказанное, показывает, что основания дескриптивного подхода и стилистика инкрементализма в большей степени соответствуют природе принятия государственных решений. Именно эти установки и принципы подтверждаются многочисленными фактами принятия реальных государственных решений.

Парадокс, однако, заключен в том, что большинство современных логико-теоретических подходов разрабатывает прямо противоположную методологию, стремясь детально представить именно рациональную картину применения методик разработки и имплементации решений. Хотя, повторимся еще раз, эти мало применимые на практике схемы обладают либо частичным значением, либо применимы к крайне ограниченному кругу объектов.

Строго говоря, приоритетный характер поведенческой организации принятия государственных решений, ее зависимость от свойств участвующих в этом процессе акторов показывает, что данный процесс предпочтительнее рассматривать не как последовательные попытки по организации целедостижения, а как форму налаживания коммуникации субъекта и объекта управления (в качестве которого также выступают индивиды и социальные объединения). По этой причине главный акцент смещается не на «хорошую» или «плохую» организацию структур и институтов в процессе целедостижения - что превращается в весьма относительную категорию - а на достижение устойчивой связи коммуникатора и реципиента. Другими словами, чтобы добиться желаемой цели, необходимо знать, с кем и какие устанавливать контакты, какие использовать каналы связи, какую тактику по поддержанию общения применять по отношению к партнерам и контрагентам. И даже рационализм при таком подходе меняет свои статусные очертания: его острие становится направленным не на оценку ситуации или возможностей действий субъекта, а на упорядочение (в том числе и формально-статусных) его взаимодействия со своими контрагентами, т.е. другими участниками данного процесса. Так что не случайно процесс принятия государственных решений многие специалисты трактуют не как «субъект-объектное взаимодействие», а как «деятельность субъект-субъектного типа».

Но и не используя методологию коммуникативистики, можно констатировать, что принятие государственных решений должно восприниматься не столько как процесс реализации известных процедур, исполнения управляющими предписанных им норм и правил, сколько как инвариантный процесс, постоянное встраивание неформальной стихии межсубъектных отношений в масштабную структуру процедур, организаций и институтов. Такие приоритеты кардинально меняют представления о ролевых назначениях субъектов, трактовки и соотношение между ЦПР (центрами принятия решений) и ЦВР (центрами, влияющими на принятие решений).