Проблемы и пути реформирования ООН в условиях нарастания угроз международного терроризма

В дополнение к 14 текущим  операциям на местах, которые Департамент  ООН по поддержанию мира (ДОПМ) проводил в начале 2004 года, в течение года были учреждены еще три новые  миссии, и в ближайшей перспективе  будут развернуты и другие миссии. В апреле, когда Организация еще  разворачивала свою крупнейшую миротворческую операцию в Либерии, была учреждена  Операция ООН в Кот-д’Ивуаре (ОООНКИ), а два месяца спустя началось развертывание Миссии ООН по стабилизации в Гаити (МООНСГ) и Операции ООН в Бурунди (ОНЮБ). Миротворческая миссия ООН в Демократической Республике Конго (МООНДРК) претерпела серьезную структурную перестройку и расширение, в результате чего она стала крупнейшей операцией по поддержанию мира (до этого ею была операция в Либерии) и был открыт новый штаб сил в неспокойном восточном регионе страны. Кроме того, продолжается планирование развертывания миссии в Судане, которое начнется сразу же после подписания мирного соглашения. Одновременно ДОПМ обеспечивает административную и материально-техническую поддержку миссии ООН в Ираке (МООНСИ). [50]

Для организации этих миссий приходится решать сложнейшие проблемы материально-технического характера. Потенциал государств-членов в плане  предоставления финансовых средств, войск  и имущества был серьезно испытан  на прочность. Как отметил руководитель ДОПМ Жан-Мари Геэнно, этот резкий всплеск  активности привел к перенапряжению ресурсов системы ООН. «На каждого человека в Департаменте по поддержанию мира в Центральных учреждениях в Нью-Йорке будет приходится более ста человек на местах, что создает серьезные трудности в областях планирования, формирования сил, материально-технического обеспечения, закупочной деятельности и командования и управления», — написал он в газете «Интернешнал геральд трибьюн». [49]

Руководитель ДОПМ сформулировал  четыре принципа, которыми должно руководствоваться  при принятии решений международное  сообщество для обеспечения эффективности  своей миротворческой деятельности: избежание участия ООН в «горячих» войнах; уделение большего внимания партнерским связям; подкрепление мандатов соразмерными ресурсами; и приверженность решению задач в полном объеме — т.е. установлению прочного мира. Чтобы предотвратить возобновление конфликтов, необходимо дополнять меры по поддержанию мира долгосрочными усилиями в области миростроительства и развития.

В основном миротворческие мероприятия ООН по-прежнему являются эффективными с оперативной точки  зрения, несмотря на серьезные ошибки, допущенные в 90-х годах в Руанде и Боснии и Герцеговине. Заместитель  Генерального секретаря ООН, возглавляющий  Департамент общественной информации, Шаши Тхарур написал в журнале  «Форейн афферс», что за период, прошедший после присуждения «голубым каскам» ООН Нобелевской премии мира в 1988 году, они принесли мир и демократию в Намибию, Камбоджу, Сальвадор, Мозамбик и Восточный Тимор. Кроме того, они взяли на себя часть бремени усилий по поддержанию мира после кровопролитных событий и смен режимов в Гаити в 90-е годы и продолжали играть роль ключевого стабилизирующего фактора в контексте самых разнообразных конфликтов: на Голанских высотах, в Сьерра-Леоне, на Кипре, в Грузии, Западной Сахаре и Косово. [12, 54]

Поддержание мира по-прежнему представляет собой эффективную  с точки зрения затрат деятельность. Даже с учетом новых потребностей, возникших в 2004 году, расходы на все  миротворческие операции ООН по прогнозам  должны были составить несколько  менее 4 млрд. долл. США. Генеральный  секретарь Кофи Аннан заявил, что 30 млрд. долл. США, израсходованные на миротворческие операции за всю историю  Организации Объединенных Наций, представляют собой одну тридцатую часть мировых  военных расходов в одном только 2003 году. Миротворческая деятельность ООН основана на принципах совместного  несения бремени и распределения  рисков, и в конечном счете она  обходится намного дешевле односторонних  мер. Универсальный характер Организации  Объединенных Наций обусловливает  уникальную легитимность деятельности миротворцев ООН и служит неопровержимым политическим подтверждением того, что  международное сообщество реально  привержено урегулированию любого кризиса. [13, 33]

Из почти 75 000 военных, полицейских  и гражданских сотрудников, служащих в составе 17 текущих операций, более  двух третей находятся в Африке. Многие из миротворческих операций представляют собой многоаспектные операции, мандат которых предусматривает принятие решительных мер в целях разоружения, демобилизации и реинтеграции бывших комбатантов в мирную жизнь; защиты уязвимых групп населения; проведения реформ судебного аппарата и служб безопасности; отслеживания нарушений прав человека и расселения беженцев и внутренне перемещенных лиц. Эти миссии оказывают содействие не только в обеспечении безопасности, но и путем осуществления гуманитарных программ, предоставления экономической помощи и поддержки сложных политических процессов, в том числе нередко — выборов.

Сам факт этого резкого  расширения масштабов миротворческой деятельности в Африке порождает  надежду на возможное завершение некоторых из конфликтов на этом континенте, которые ранее казались неразрешимыми. Сами африканцы также играют все  более активную роль в поиске решений. Миротворцы Африканского союза служат в Бурунди, а его военные наблюдатели  направлены в район Дарфура в  Судане. Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС) участвует в  усилиях, предпринимаемых в целях  обеспечения мира в Либерии и  Сьерра-Леоне, а с недавнего времени  и в Кот-д’Ивуаре. [14, 54]

Международное сообщество, вдохновленное готовностью Африки играть активную роль в урегулировании конфликтов, предоставляет поддержку  в форме финансовых средств и  материально-технического обеспечения. В июне 2004 года «Группа восьми» (промышленно развитых стран) приняла План действий «восьмерки» для Африки, предусматривающий обучение и оснащение тысяч африканских миротворцев и наращивание потенциала африканских организаций, необходимого им для управления операциями в пользу мира. Кроме того, Европейский союз учредил Фонд содействия миру в интересах Африканского союза для оказания содействия в формировании внутреннего африканского потенциала миротворчества.

Признавая важное значение предоставления финансовой помощи и  материально-технического обеспечения  операций по поддержанию мира, Первый заместитель Генерального секретаря  ООН Луиза Фрешет призвала развитые страны предоставлять также свои войска. Она отметила «заметный сдвиг в составе миротворческих сил ООН» за прошедшие годы: по состоянию на конец 2004 года первая десятка стран, предоставляющих наибольшее количество военнослужащих и полицейских для операций по поддержанию мира, полностью состояла из развивающихся стран, на которые приходится почти две трети миротворцев ООН. Первые две строчки в этом списке занимают Бангладеш и Пакистан, на которые вместе приходится четверть всех военнослужащих в составе миротворческих сил. В то же время, хотя на государства – члены Европейского союза приходится 40 процентов бюджета миротворческих операций ООН, они предоставляют менее 10 процентов личного состава. Соединенные Штаты оплачивают 26 процентов бюджета миротворческих операций, однако по состоянию на конец года лишь 318 военнослужащих и полицейских были предоставлены этой страной. ООН особенно нужны хорошо обученные подразделения для выполнения некоторых специфических функций, присущих современным миротворческим миссиям, которые легче формировать из военнослужащих промышленно развитых государств.

Тем временем ДОПМ в Центральных  учреждениях ООН в Нью-Йорке  укрепил свой потенциал планирования, развертывания и поддержания  сложных миротворческих миссий. Департамент  приближается к решении поставленной перед ним задачи: быть способным  развернуть миссию в течение 30 – 90 дней с момента получения санкции  Совета Безопасности. ДОПМ пользуется новыми базами данных для формирования воинских контингентов и усовершенствовал свои методы финансового планирования и освоения финансовых средств в  предварительном порядке для  обеспечения предлагаемой миссии еще  до утверждения Советом Безопасности ее создания. В 2004 году активизировалась деятельность по обучению сотрудников ООН методике быстрого развертывания в целях обеспечения их готовности к решению задач по укомплектованию новых миротворческих миссий без предварительного уведомления. Десятки сотрудников, работающих на местах и в Центральных учреждениях, приобрели конкретные навыки, необходимые для формирования функционирующих миссий с момента их учреждения.

Более оперативные методы размещения на местах имущества за счет задействования стратегических запасов, хранящихся на Базе материально-технического снабжения ООН в Бриндизи, Италия, оказались эффективными при развертывании  миссии в Либерии, однако в процессе организации других миссий в 2004 году при их применении встретились серьезные  трудности. ДОПМ активно расширяет  круг стран, предоставляющих войска и полицейских, стремясь привлечь те страны, которые ранее не участвовали  в укомплектовании миротворческих контингентов, например Китай. Новые  и новаторские методы планирования и развертывания использовались недавно при организации операций в Либерии, Гаити и Бурунди  и применяются ныне при подготовке к проведению ожидаемой миссии в  Судане.

Вместе с тем, несмотря на эти реформы перед операциями ООН по поддержанию мира встают новые  трудные задачи. По-прежнему трудно быстро мобилизовать достаточные финансовые средства для обеспечения выполнения некоторых стержневых функций миротворцев, таких, как разоружение, демобилизация  и реинтеграция бывших комбатантов  в обществе. Сохраняются проблемы, связанные с необходимостью своевременного выделения государствами – членами  хорошо обученных и оснащенных воинских и полицейских контингентов, личный состав которых располагал бы надлежащей технической и языковой подготовкой. ДОПМ все еще не хватает крайне необходимых сил и средств  в таких областях, как аппаратура связи, морские операции, авиация  и силы специального назначения для  принятия мер в чрезвычайных ситуациях. В нынешнем году одним из приоритетных направлений деятельности является подбор квалифицированных кандидатов, располагающих надлежащей подготовкой для выполнения трудных заданий в условиях повышенной опасности и при отсутствии адекватной инфрастуктуры.

В 2004 году ООН также столкнулась  с обвинениями в сексуальных  злоупотреблениях и сексуальной  эксплуатации местного населения принимающих  миссии стран, выдвинутыми против миротворцев  ООН – как военных, так и  гражданских. ООН приступила к активному  расследованию этих утверждений  и укрепляет существующие процедуры  борьбы с этой проблемой за счет внутренних ресурсов, одновременно работая  с государствами, предоставляющими войска, в целях решения проблемы на системной основе.

Нынешняя пиковая нагрузка, связанная с ведением миротворческих операций, вынудила Секретариат разрабатывать  новые и новаторские стратегии. Для того чтобы Организация Объединенных Наций успешно решала эти беспрецедентные  задачи и справилась с этой новой  вспышкой миротворческой активности, государства – члены должны предоставить ей дополнительную политическую и финансовую поддержку.

В приведенных ниже статьях  описываются некоторые из операций в пользу мира, проводившиеся ООН  в 2004 году, а также рассматриваются  некоторые приоритетные области  деятельности этих миссий.

2.5 Политические аспекты  применение механизма санкций  третьей стороной при урегулировании  конфликта

Из всех средств ограничения  и принуждения, которые используются третьей стороной, наиболее распространенными  являются операции по поддержанию мира (термин введен Генеральной Ассамблеей ООН в феврале 1965 г.), а также применение санкций в отношении конфликтующих сторон. Вопросы, связанные с операциями по поддержанию мира и с введением санкций, подробно изучаются в рамках правовых дисциплин. Однако они имеют и политические аспекты, на которых необходимо остановиться.

При использовании операций по поддержанию мира часто вводятся миротворческие силы. Это происходит тогда, когда конфликт достигает  стадии вооруженной борьбы. Главная  цель миротворческих сил - разъединение противоборствующих сторон, недопущение  вооруженных столкновений между  ними, контроль над вооруженными действиями противоборствующих сторон.

В качестве миротворческих сил могут использоваться как  воинские подразделения отдельных  государств (например, во второй половине 80-х годов индийские войска находились в качестве миротворцев в Шри-Ланке, а в начале 90-х годов 14-я российская армия - в Приднестровье) или группы государств (по решению Организации  африканского единства межафриканские силы участвовали в урегулировании конфликта в Чаде в начале 80-х  годов), так и вооруженные формирования Организации Объединенных Наций (вооруженные  силы ООН неоднократно использовались в различных конфликтных точках).

К помощи вооруженных сил  ООН («голубых касок») довольно часто прибегают в случае возникновения вооруженного конфликта. Они представляют собой многонациональные формирования, создание которых на основе решения Совета Безопасности предусмотрено Уставом ООН. Идея об использовании вооруженных сил под эгидой ООН была выдвинута при урегулировании Суэцкого кризиса в 1956 г. канадским министром иностранных дел Л. Пирсеном (за что он получил Нобелевскую премию мира) и поддержана тогдашним генеральным секретарем ООН Д. Хаммаршельдом. Впоследствии войска ООН участвовали в миротворческих операциях в Африке, Азии, Европе, Центральной Америке. Так, в 1973 г. войска ООН были оперативно размещены на Ближнем Востоке, что позволило снизить напряженность, вызванную продвижением израильских войск вглубь египетской территории. Вооруженные силы ООН выполняли также миротворческие функции на Кипре, в Ливане и во многих других «горячих точках» планеты. Миротворческие силы могут находится в зоне конфликта долго, оставаясь там и после достижения договоренностей, как это было, к примеру, на Кипре, где их задача заключалась в недопущении столкновений между представителями греческой и турецкой общин. На Кипре они выступали гарантом того, что не начнется новый виток вооруженного противостояния.

Использованию миротворческих сил ООН предшествовала деятельность военных наблюдателей, получившая затем  довольно широкую практику. Группа военных наблюдателей ООН присутствовала в Индии и Пакистане, на Ближнем  Востоке. Задача военных наблюдателей (и в этом их отличие от «наблюдателей за ходом переговоров») сводится в основном к наблюдению за выполнением перемирия, выявлению фактов его нарушения и предоставлению докладов Совету Безопасности ООН.