Финансовые институты органов местного самоуправления

Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.

В соответствии с ФЗ № 131 в состав местных финансов входят⁵:

- средства местного бюджета;

- государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

- другие финансовые средства (добровольные пожертвования; средства самообложения – разовые добровольные целевые сборы, установленные населением и др.).

Основные формы влияния (функции) местных органов власти, их финансов на экономику и социальную сферу государства:

1) До финансовых систем  местных органов власти мобилизуется  значительная часть ВВП. Местные органы власти подобно государству не ограничиваются распределением и перераспределением части ВВП, в сфере своей компетенции осуществляют также и нормативное (правовое) регулирование социально – экономической деятельности, то есть они устанавливают правила поведения хозяйствующих объектов.

2) Местные финансы являются фискальным инструментом. Это позволяет обеспечивать ресурсами развязывание задач, которые возлагаются на местные органы власти.

3) Финансы местных  органов власти являются инструментом  обеспечения общественных услуг.  Местное самоуправление, как и государство, является инструментом, который предоставляет общественные услуги.

4) Местные финансы  являются инструментом обеспечения  экономического роста.

Кроме указанных форм влияния на экономику и социальную сферу могут оказывать и другие, связанные с выполнением делегированных полномочий центральной власти. В этой сфере - проблемы охраны правопорядка, обороны, соблюдения законности, государственной регистрации и другие.

 

1.2. Правовые основы регулирования финансовых отношений

в сфере местного самоуправления

Модели местного самоуправления закреплены в Конституции РФ, а  также в Федеральном законе № 131. С одной стороны, в них просматривается желание федеральных органов власти перераспределить полномочия по регулированию вопросов местного самоуправления в пользу Российской Федерации, а с другой, закреплен принцип самостоятельности местного самоуправления с выходом из системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ⁶).

В конечном счете, ущемленными  в такой ситуации остаются органы власти субъектов Федерации. Подтверждением данного тезиса является состояние правовой базы по местному самоуправлению. Так, например, Правительством Российской Федерации до сих пор не разработаны проекты основных законов, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в финансово-бюджетной сфере, налоговых, земельных и других отношениях.

В Конституции Российской Федерации ключевым положением, подтверждающим ориентированность национальной правовой системы на организационную обособленность местного самоуправления в структуре публичной власти, являются положения статьи 12. Конституция Российской Федерации и статутный Закон об организации местного самоуправления установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций.

Однако практическую реализацию на основе конституционных  положений как организационно и финансово самостоятельного уровня публичной власти система местного самоуправления в Российской Федерации не получила.

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132). Однако, гарантированная Конституцией Российской Федерации самостоятельность муниципальных образований при малом удельном весе собственных налогов существенно ограничена. Подтверждением данного утверждения является, например, то, что пределы изменения налоговых ставок и широкий перечень налоговых льгот установлены федеральным законодательством. Кроме того, методы оценки налоговой базы страдают существенными недостатками, корректировать которые на местном уровне не представляется возможным.

В Конституции Российской Федерации определено, что основой местного самоуправления являются городские и сельские поселения. Федеральным законом №131-ФЗ предпринята попытка жесткого разделения собственных расходных полномочий городского округа, муниципального района и входящих в его состав поселений, а также порядка передачи федеральными и региональными органами государственной власти отдельных государственных полномочий для исполнения органами местного самоуправления.

Новеллой в российском законодательстве в части закрепления  процессуальных форм исполнения бюджета стало указание в кодифицированном акте – статье 215 Бюджетного кодекса Российской Федерации⁷ на положение об установлении в Российской Федерации казначейской системы исполнения бюджетов. Исполнение бюджета - основной этап бюджетного процесса на местном уровне, в рамках которого решаются непосредственно вопросы жизнеобеспечения муниципальных образований, реализуются закрепленные нормами права цели, задачи, планы, программы.

Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил новые принципы организации  местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе касающиеся экономической основы местного самоуправления. Однако, этих принципов было недостаточно для того, чтобы обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы отношений федерации и муниципалитетов и местного самоуправления.

С правовой точки зрения местный  бюджет является основным нормативным правовым актом муниципального образования, которым регулирующим вопросы образования и расходования денежных средств. Главное условие стабильного функционирования муниципальных образований - обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований.

Анализ Федерального закона № 131-ФЗ показывает, что в  нем нашли отражение доктринальные положения европейской континентальной концепции местного самоуправления. В статутном законе об организации местного самоуправления также реализованы концептуальные положения Европейской хартии местного самоуправления о формировании финансовых ресурсов местного самоуправления⁸:

- гарантии финансового обеспечения передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий в форме субвенций из соответствующих бюджетов;

- ограничение ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий пределами выделенных на эти цели материальных и финансовых средств;

- защиту более слабых в финансовом отношении муниципальных  образований, в том числе путем выравнивания бюджетной обеспеченности. 

Таким образом, можно  констатировать, что новая редакция статутного Закона об общих принципах организации местного самоуправления явилась неким пересмотром «рамок и пределов реализации принципов автономии местного самоуправления в системе организации публичной власти, таких как принципы компетенционной, организационной, бюджетной и имущественной самостоятельности». Произошло, законодательное смещение акцентов в сторону европейской континентальной модели местного самоуправления.

Общеизвестно, что ФЗ № 131 никаких изменений в части общих принципов организации местного самоуправления не претерпел. Следовательно, изменилась не конституционная модель организации местного самоуправления, а правопонимание принципов его построения  и места в системе публичной власти, что нашло отражение в действующем законодательстве.

Новеллы действующего законодательства закрепили, что местная власть должна обладать одновременно как собственной  материально-финансовой базой для решения вопросов местного значения, так и иметь материальную поддержку со стороны государства, которое, вводя институт местного самоуправления, достигает баланса интересов при решении общегосударственных задач и вопросов местных сообществ.

Особую значимость в  структуре местного самоуправления имеют вопросы финансового регулирования, так как в основе любого государственного устройства лежит совместное ведение хозяйства.

В силу того, что экономические  и социальные отношения изменяются по мере развития производительных сил и производственных отношений в процессе постоянного дисбаланса частных и общественных интересов, появляется необходимость в их регулировании. Это регулирование на локальном уровне осуществляется при помощи общественных институтов, выполняющих функции как в сфере организации хозяйства, так и в сфере организации общественной жизни. Такие властные структуры составляют суть местного самоуправления, а именно деятельности соответствующих органов, направленной на удовлетворение общественных интересов, осуществляемой в определенных законом формах за счет средств муниципального хозяйства.

В заключении можно сделать  следующие выводы:

1. Местный бюджет тесно взаимосвязан со всеми звеньями финансовой системы муниципального образования и именно через него осуществляется финансовая политика соответствующей территории. Поэтому совершенно логичным видятся новеллы законодательства, в соответствие с которыми, все элементы системы местных финансов являются источниками формирования бюджетов муниципальных образований.

2. Реальность и эффективность местного самоуправления определяется, прежде всего, материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления.

Глава 2. особенности Финансового института

органов местного самоуправления

на современном этапе

 

2.1. Разграничение полномочий органов местного самоуправления

от органов государственной власти

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве  в силу своей государственно-общественной природы. С этой точки зрения она выполняет две важнейшие функции. Во-первых, обеспечение связи между государством и населением, во-вторых, обеспечение связи между государством и представителями малого и среднего бизнеса.

При этом необходимо определить отличия местного самоуправления от государственного как института публичной власти, поскольку это определяет характер финансовой деятельности органов местного самоуправления.

Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и, прежде всего, обязательностью своих решений для населения муниципального образования. Этот принцип в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти, через органы местного самоуправления. Местное самоуправление – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в России⁹.

Общественный характер власти на ограниченной территории и  с компактно проживающим населением определяет следующие основные отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти.

1. Самоуправление –  это власть подзаконная, действующая  в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти. При этом данная власть осуществляется в строго определенных рамках полномочий (предметах ведения).

2. Органы местного  самоуправления должны иметь  самостоятельные ресурсы для реализации этих полномочий, однако могут получать и помощь от вышестоящих уровней государственной власти.

3. Социально-экономическая  политика органов местного самоуправления должна соответствовать федеральной, проводимой правительством.

4. Местное самоуправление  представляет собой не только  институт публичной власти, но и форму самоорганизации населения для решения своих задач. В связи с этим возрастает роль общественного контроля за деятельностью органов, представляющих интересы населения, в том числе и в финансовой сфере.

Формирование предметов  ведения органов местного самоуправления происходит, с одной стороны, населением, с другой – государством. В целом, компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом.

Компетенция органов  местного самоуправления является сложной  правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.

Предмет ведения –  это сферы общественной жизни, в которых действует данный орган местного самоуправления. Предметы ведения как структурный элемент понятия «компетенция» выступают как способ юридического обозначения тех отношений, тех сфер общественной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа. Закон «Об основах местного самоуправления» устанавливает в качестве предметов ведения практически все области местной жизни, в том числе и финансовую сферу.

Права и обязанности  – второй элемент компетенции  – выступают основой ее содержания, характеризуя пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений. Права дают возможность выбора решения того или иного вопроса, обязанности четко регламентируют действия органа власти.

Таким образом, местное самоуправление представляет собой особый вид власти, производный от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством.

Финансы определяются как  совокупность финансовых отношений, складывающихся в пространстве, во времени и по кругу лиц, на которых распространяется действие публичной власти. Исходя из этого, муниципальные финансы есть система экономических отношений, по средствам которой создаются местные фонды денежных средств, используемые на поддержание и укрепление публичной власти органов местного самоуправления.