Финансовые институты органов местного самоуправления

Однако при определении  местных финансов также существуют расхождения во мнениях у разных авторов. Некоторые из них рассматривают местные финансы лишь как совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. Такая формулировка не отражает экономической сути финансов, связанной с процессом перераспределения, носящим объективный характер, а скорее характеризует финансы как материальный ресурс¹⁰. При этом под руководством муниципального образования понимают некую совокупность материальных и нематериальных возможностей территории, распоряжение которыми отнесено к муниципальной компетенции законом. Виды ресурсов еще иногда называют основами местного самоуправления.

К таким ресурсам, помимо финансовых и прочих материальных, относят также трудовые (кадровый потенциал), правовые (объем полномочий хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления), структурно-организационные, информационные и другие.

Наиболее рационально  следует рассматривать муниципальную  финансовую систему с учетом особенностей финансовых отношений, возникающих при взаимодействии местной публичной власти и прочих субъектов, вступающих в эти отношения на ограниченной территории. Главным звеном муниципальной финансовой системы является местный бюджет.

Само понятие «местный бюджет» имеет свою историю и  также неоднозначно в определении. С одной стороны, он может рассматриваться обособленно, с другой – как неотъемлемая часть бюджетной системы страны.

Первый подход оправдан при детальном изучении внутриобщинных отношений, второй – при разграничении полномочий различных уровней власти (в том числе, при определении бюджетных прав).

В начальный период организации бюджетной системы местные бюджеты рассматривались как средства, получаемые местными органами. Несколько позднее местные бюджеты стали рассматриваться как способ удовлетворения местных потребностей за счет доходных источников, предоставленных соответствующими местными исполнительными комитетами. При этом муниципальная финансовая система рассматривается как система способов удовлетворения местных потребностей и подчеркивается связь бюджета с местным населением и территорией.

В современной интерпретации местные бюджеты, как и в целом местные финансы, рассматриваются как совокупность экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы органов местного самоуправления в целях развития и содержания отраслей хозяйства, непосредственно специализирующихся на повышении благосостояния народа (содействие развитию производственной сферы в местном звене и финансирование непроизводственной сферы, контроль за сферой материального производства и сферой обращения).

Таким образом, в основе муниципальной финансовой системы лежит бюджет, а особенности местных финансов связаны, прежде всего, со специфическим статусом местного самоуправления как властного института.

Как уже было отмечено, местное самоуправление обладает достаточно ограниченным набором полномочий и осуществляет свою деятельность в рамках законов и других нормативно-правовых актов. В связи с этим нельзя говорить о суверенитете местного самоуправления в том смысле, как это принято.

В основе осуществления  органами местного самоуправления финансовой деятельности лежит финансовая политика, основные направления которой формулируются при долгосрочном планировании, сроки которого, как правило, совпадают со сроками полномочий самих органов местного самоуправления. Для избежания конфликтов на последующих стадиях формирования финансового плана и бюджета на начальном этапе важно согласовать интересы всех общественных сил.

Исполнительная власть определяет приоритеты социально-экономического развития на базе тщательного анализа текущей и желаемой ситуации.

Долгосрочное (более пяти лет) и среднесрочное (три года) планирование решают задачи не только определения приоритетов развития, но и форм, и методов реализации этих задач, т.е. структуры муниципальной финансовой системы, которая становится важнейшим инструментом социально-экономической политики.

Через муниципальную  финансовую систему органы местного самоуправления обеспечивают комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, регулируют содержание и использование муниципального жилищного фонда, развитие муниципальных образовательных учреждений и учреждений здравоохранения.

Муниципальная финансовая система также позволяет обеспечивать охрану общественного порядка, создает условия для жилищного и социально-культурного строительства. Органы местного самоуправления посредством муниципальной финансовой системы реализуют функцию контроля за использованием земель муниципального образования. Для этого создаются комитеты по землеустройству, земельные кадастры и комитеты по управлению имуществом. Регулирование использования водных объектов местного значения также осуществляется через муниципальную финансовую систему. К этой же функции относится обеспечение тепло- и водоснабжением населения.

Используя ресурсы муниципальной  финансовой системы, органы местного самоуправления обеспечивают дорожное строительство и содержание дорог местного значения, организуют транспортное обслуживание населения и услуги связи, создают условия для деятельности учреждений культуры, просвещения, физической культуры и спорта.

При этом на осуществление  органами местного самоуправления финансовой деятельности накладываются некоторые ограничения. Например, самостоятельность органов местного самоуправления в области налоговых прав ограничена качественно и количественно при определении форм и размеров налогообложения.

Ограничения касаются и  дотаций из вышестоящих бюджетов, которые лимитированы нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. Кроме того, выпуск ценных бумаг всегда согласовывается с Правительством РФ и Центральным банком, так как операции с ценными бумагами влияют на состояние денежного обращения. Органы местного самоуправления также не в праве передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды банков и других кредитных организаций¹¹.

Таким образом, органы местного самоуправления могут в рамках своей компетенции осуществлять финансовую деятельность и выполнять возложенные на них функции. И хотя многое еще предстоит сделать в рамках административной реформы, органам муниципального управления вполне по силам справляться с возложенными на них задачами. Задача федеральных органов власти состоит в том, чтобы создать необходимые условия для этого. Одним из важных шагов в этом направлении является принятие Федерального закона «Об особых экономических зонах»¹². Это позволит определиться с финансовыми потоками в субъектах Российской Федерации.

 

2.2. Итоги реализации переходного периода реформы и

необходимость формирования концепции финансовой базы

местного самоуправлении

С 1 января 2009 г. в России начался второй этап реализации Федерального закона № 131, затрагивающий в том числе основы формирования и использования финансовых фондов данного уровня власти и управления.

Активно обсуждаются результаты российской модернизации местного самоуправления, при этом дается им неоднозначная оценка. Проблемы и негативные последствия переходного периода реализации реформы местного самоуправления обусловлены начальными условиями состояния института муниципальных финансов. Во-первых, реформа представляет собой заимствование зарубежного опыта организации местного самоуправления, как уже было сказано выше, не учитывает исторических, социально-экономических, ментальных, политических, географических, иных условий России, влияющих на потенциал финансовой базы местной власти. Во-вторых, реформа, предлагая доведение местного самоуправления до уровня мелких локальных поселений и единый порядок закрепления доходных источников и расходных обязательств местного бюджета, не рассматривает специфику каждого отдельного субъекта РФ и высокую дифференциацию регионов по уровню социально-экономического развития. В-третьих, новое федеральное законодательство сводит к минимуму права субъектов РФ по адаптации форм организации и финансового устройства типов муниципальных образований на своей территории.

Вместе с тем есть и положительные результаты первого  этапа. Начнем с того, что концепция  трансформации местной власти предполагает ее переход от простого исполнения воли и желания федеральных и региональных властей к муниципальному финансовому менеджменту, решающему самостоятельные задачи и реализующему пожелания местного населения при полной отчетности перед ним. В современных условиях все управленческие полномочия муниципалитетов конкретизированы, стандарты оценки их качественного и полного исполнения четко установлены и повышены. Также следует отметить долговременный и единый характер построения и управления финансовыми основами местного самоуправления в виде местного бюджета. Успехом является и рост профессиональной компетенции кадрового потенциала муниципальных служащих, выборных органов, их информационной и материально-технической базы.

Данные социологических  опросов глав муниципальных образований и муниципальных служащих подтверждают вышеприведенные обобщения.

Так, например, анкетирование  служащих муниципальных образований  в статусе городских и сельских поселений Московской области (5−6 ноября 2010г.) показало следующую картину.

В ходе семинара, проводимого  Министерством регионального развития РФ, было опрошено 388 служащих, из которых 180 являются главами администрации поселений, 153 – главами поселений. Большая их доля находится в возрасте от 40 до 55 лет (85%) и имеет высшее образование (66%). До прихода в органы местного самоуправления 85% работало в учреждениях образования и культуры, в области сельского хозяйства.

При оценке наиболее актуальных направлений деятельности органов  местного самоуправления ответы респондентов распределились по иерархии следующим образом (можно было выбрать несколько позиций) (см. Таблицу 1).

Характерно, что большинство  служащих муниципальных образований  отмечают направления, связанные с  осуществлением местного самоуправления и организацией местных финансов.

На тот период времени  большинство полномочий по решению  вопросов местного значения были переданы на уровень муниципальных районов. Причем взаимодействие органов местного самоуправления муниципального района и поселений 80% служащих оценивают как равноправное партнерство.

Таблица 1

Перечень наиболее актуальных направлений деятельности

органов местного самоуправления¹³.

Направление	Количество выбравших, чел.	Доля от общего количества, %
1. Муниципальное  управление	318	82
2. Муниципальные  финансы	148	38
3. Муниципальное  право	124	32
4. Стратегическое  планирование, территориальное планирование	70	18
5. Развитие  предпринимательства	62	16
6. Социальная  сфера, управление ЖКХ	47	12
7. Кадровое  обеспечение	31	8
8. Муниципальные  закупки	23	6

 

В качестве вопросов местного значения, представляющих большую трудность в реализации, были названы: развитие дорог; земельные отношения; управление ЖКХ; строительство пирсов для забора воды; создание новых рабочих мест.

При ответе на вопрос «Что в большей степени мешает исполнению органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме?» 371 респондент выбрал недостаточное финансовое обеспечение местных бюджетов; 17 – нехватку квалифицированных кадров. Хотя при оценке того, в какой степени доходы местных бюджетов позволяют решить вопросы местного значения, 345 чел. (89% опрошенных) указали, что скорее позволяют, чем не позволяют.

В качестве наиболее затратных  вопросов местного значения были отмечены: ЖКХ; благоустройство территории; обеспечение водой; содержание дорог.

Несмотря на то, что почти все опрошенные (387 чел.) оценили социально-экономическую ситуацию на территории своих муниципальных образований как благоприятную, были отмечены наиболее острые социальные (алкоголизм, рост уровня безработицы, миграция трудоспособного населения, проблемы детей и молодежи) и экономические проблемы (строительство нового жилья, ремонт и строительство дорог, транспортное сообщение, капитальный ремонт жилья и др.). Интересно, что при ответе на вопрос «С чем вы связываете улучшение социально-экономической ситуации в вашем муниципальном образовании?» ответы распределились так, как показано в таблице 2 (можно было выбрать несколько позиций).

Таблица 2

Факторы улучшения социально-экономической  ситуации

в вашем муниципальном образовании¹⁴.

Меры	Количество выбравших, чел.	Доля от общего количества, %
1. Рост  доли межбюджетных трансфертов  из областного бюджета	287	74
2. Реализация  национальных проектов	232	60
3. Совершенствование  законодательства	166	43
4. Рост  неналоговых доходов местного бюджета	155	40
5. Усиление  внимания к мнению населения и его учет при принятии управленческих решений	148	38
6. Собственные  ресурсы муниципального образования	109	28
7. Мобилизация  внебюджетных средств	85	22
8. Межмуниципальная  кооперация внутри субъекта РФ	5	1,3
9. Внешнеэкономические  связи, внешние инвестиции	2	0,5