Финансовые институты органов местного самоуправления

 

Показательно, что большая  часть служащих муниципалитетов  улучшение ситуации на территории связывает  с финансовой поддержкой из вышестоящих  бюджетов в виде трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности и реализацию национальных проектов. В отношении пятой позиции большинство служащих (359) отметили, что население не в полной мере осознает значение органов местного самоуправления и малоактивно.

Готовность муниципалитетов  к реализации второго этапа реформы  местного самоуправления большая доля опрошенных оценивает как среднюю (353 чел.) и примерно такое же количество называет степень вовлеченности местной власти в процесс модернизации России средней (363 чел.).

При выборе положительных  результатов реализации Федерального закона № 131 ответы распределились следующим образом (см. Таблицу 3).

Таблица 3

Положительные результаты реализации ФЗ № 131¹⁵.

Результаты	Количество выбравших, чел.	Доля от общего количества, %
1. Более  оперативное решение вопросов  жизнедеятельности	200	52
2. Рост  возможностей органов местного самоуправления для реализации своих задач	178	46
3. Улучшение  отношений органов местного самоуправления с населением	6	1,5
4. Нет положительных  результатов	4	1

 

Как видим, большинство  служащих муниципальных образований  отмечают рост оперативности и самостоятельности местной власти в вопросах обеспечения жизнедеятельности на территории.

Таким образом, эффективность  результатов реализации второго  этапа ФЗ № 131 зависит от теоретико-методологического  подхода, учитывающего следующие принципы системной трансформации муниципальных финансов¹⁶:

- при установлении правового статуса местного бюджета следует принимать во внимание уровень социально-экономического развития локальной территории, ее размеры, освоенность, тип расселения и плотность населения, его этнический и профессиональный состав, пр.;

- при введении новых муниципальных образований и местных бюджетов необходимо оценивать адекватную экономическую базу их формирования и реализации в виде налогового потенциала и структуры муниципального имущества;

- в ходе реализации реформы следует сопоставлять увеличение вопросов местного значения с имеющимися доходными источниками (несмотря на первоначальную передачу до 18 расходных полномочий на уровень субъектов РФ, поэтапно был существенно расширен перечень вопросов местного значения (до 39) без обеспечения их доходами);

- в ходе реального формирования и исполнения местных бюджетов необходимо обеспечивать их сбалансированность и самодостаточность. В переходный период, напротив, усилилась зависимость местных финансов от регулирующих источников в виде отчислений по федеральным и региональным налогам и финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня.

Исходя из этого муниципалитеты оказались незаинтересованными  в расширении экономического потенциала и налоговой базы территории. Низкая доля местных налогов и распределительная, иждивенческая модель внутрирегионального бюджетного выравнивания также не стимулируют сейчас муниципальные образования к расширению обязательств по количеству и качеству муниципальных услуг для населения.

В заключении можно сделать  следующие выводы:

1. Не смотря на более четкое разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, установление закрытого перечня вопросов местного самоуправления, включения законодательной гарантии невозможности передачи отдельных государственных полномочий без соответствующих финансовых ресурсов, требуется устранение ряда нормативных недостатков теоретического и практического характера.

2. На сегодняшний день формирование прочной финансово-бюджетной базы местного самоуправления не завершено, исходя из этого, необходимо принятие целого ряда мер, обеспечивающих укрепление доходной базы местных бюджетов.

3. Дальнейшее развитие муниципальных финансов городов во многом будет определяться как формированием межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне, так и принимаемыми органами местного самоуправления мерами по повышению эффективности управления финансами, имеющимися в их распоряжении.

 

Глава 3.Современные проблемы и пути

совершенствование финансового института

органов местного самоуправления

 

3.1. Проблемы правового регулирования и формирования

финансовых основ местного самоуправления

Финансовые основы местного самоуправления коренятся в самих функциях финансов, среди которых следует выделить распределительную и контрольную.

Наличие распределительной  функции позволяет органам местного самоуправления, совместно с государственной властью, осуществлять формирование местных финансов в форме бюджета, направлять средства местных финансов на решение социально-экономических задач местного значения. По существу, наличие обособленных финансовых средств позволяет местному самоуправлению реально проводить в жизнь экономическую и социальную политику.

В рыночной экономике  распределительная функция финансов как бы подразделяется на две составляющие - объективную и субъективную. Под объективной следует понимать независимость движения финансов под действием экономических законов, под субъективной - деятельность человека с целью управления финансовыми потоками. По мере экономического роста возрастает значение субъективной составляющей, т.е. роли фактора управления финансами¹⁷.

Посредством финансов органы местного самоуправления осуществляют формирование своих бюджетов и других фондов, используя для этого налоговую систему государства и другие законодательно определенные возможности. С помощью финансов местные власти от имени населения, проживающего на данной территории, регулируют хозяйственную деятельность, влияют на темпы экономического роста, хозяйственную структуру, проводят в жизнь социальные программы.

Контрольная функция  местных финансов проявляется и  реализуется в процессе формирования и использования денежных ресурсов. Благодаря ей исполнительная власть в лице местных администраций получает возможность осуществлять текущее, оперативное и перспективное управление на подведомственной территории. В частности, это проявляется в постоянном мониторинге налоговых поступлений, в контроле по использованию бюджета, в том числе в рамках муниципального заказа.

Особое место в реализации контрольной функции местных финансов принадлежит представительным органам местного самоуправления. Граждане через своих депутатов получают возможность контролировать финансовую деятельность административных органов управления, препятствовать нецелевому использованию финансовых ресурсов, принадлежащих местному сообществу.

Несмотря на выделение  местных финансов в качестве самостоятельной категории экономических отношений, их тесная взаимосвязь и взаимозависимость с государственными финансами вполне очевидна. Вместе с тем, болезни становления рыночной экономики в России до сих пор не позволили достаточно четко разделить «доходный каравай» бюджетов соответственно их уровням (местный, субъекта РФ, федеральный)¹⁸.

В России в силу неотрегулированности фискальной системы от 40 до 60% бюджетных доходов сначала наполняют вышестоящие бюджеты, а затем в виде трансфертов спускаются в нижестоящие. В этих условиях значительно усиливается централизация федеральной власти, понижается конституционно закреплённая самостоятельность субъектов Федерации. В ещё большей степени, в свою очередь, усиливается зависимость местного самоуправления от властей на уровне субъектов Федерации.

В этой связи особое значение приобретает проблема оптимизации налоговых и неналоговых зачислений в бюджеты различных уровней. Оптимальные пропорции такого распределения должны гарантировать конституционную самостоятельность местного самоуправления, одновременно повышая его ответственность за проведение активной финансово-экономической политики на местах.

Как свидетельствует опыт развитых государств, в стабильной рыночной экономике параметры налогового распределения бюджетных доходов практически позволяют формировать достаточно самостоятельные бюджеты, в том числе местного самоуправления, с учётом финансовых возможностей и потребностей территории. Тем не менее, проблемы фискальной политики и одной из главных ее составляющих - налоговой - трудная задача и для наиболее развитых в экономическом отношении стран мира.

Проблема оптимизации  доходных и расходных потоков  между бюджетами различных уровней остается наиболее острой и практически никогда не уходит из поля зрения как исполнительной, так и представительной власти. Кроме того, невозможно сформировать нормативы бюджетного регулирования, обеспечивающие в равной степени достаточную сбалансированность расходных и доходных потоков для всех субъектов Федерации и местных территориальных образований. Значительная часть муниципалитетов России вообще не способна посредством местных бюджетов обеспечить необходимые потребности в бюджетных средствах, определяемых нормативами минимальной бюджетной обеспеченности в расчёте на одного жителя соответствующего территориального образования. К таким образованиям относится подавляющее количество сельских поселений, районов, многие малые города России.

Суть проблемы оптимизации  финансовых потоков состоит ещё  и в том, что рынок естественным образом формирует большие, средние и малые центры торгово-финансовой деятельности, в которых «оседают» финансовые ресурсы коммерческого сектора, где сосредоточивается население, размещаются деловые центры. В России это Москва, столицы республик, областные и краевые центры. При этом фискальный насос бюджета вышестоящего органа власти как бы высасывает из нижестоящего территориального образования финансовые ресурсы, в том числе и те, которые необходимы для формирования минимальной обеспеченности соответствующего местного бюджета. После этого вышестоящий бюджет вынужден дотировать нижестоящий бюджет, поскольку не обеспечиваются минимальные потребности территории в социально-экономическом развитии.

Как показала практика, несмотря на принятие Бюджетного и Налогового кодексов¹⁹, законов о разделении полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, в бюджетной системе не обеспечивается равновесие между централизацией финансовых ресурсов и федерализацией бюджетных отношений.

Местные финансы в  части собственных средств муниципального образования являются составным элементом всей системы экономических отношений муниципальной собственности, распределения и перераспределения производимых (получаемых) на данной территории доходов. Рассмотрение финансов в качестве определённой совокупности денежных средств и прочих ликвидных активов, определяющих экономические возможности местного самоуправления, было бы недостаточным с точки зрения совокупности распределительных отношений, скрывающихся за категорией финансов.

Главной составляющей финансовой базы местного самоуправления является местный бюджет. Основные бюджетообразующие доходные источники в большинстве местных бюджетов - налоги. В бюджеты муниципальных образований налоговые платежи зачисляются по единым нормативам, установленным непосредственно Бюджетным кодексом РФ, а также законами субъектов Федерации.

Множественность каналов  поступления средств в местные  бюджеты вовсе не гарантирует их достаточность для обеспечения бюджетной потребности, даже учитывая сокращение расходных обязательств. Почти каждое муниципальное образование нуждается в необходимых ему финансовых ресурсах, средствах, которые может планировать и использовать.

Велика финансовая зависимость  нижестоящих уровней власти от вышестоящих, слабо действуют механизмы увеличения собственных налоговых доходов. Наблюдается резкая дифференциация бюджетной обеспеченности. В муниципальных образованиях, с одной стороны, растут затраты на предоставление услуг, с другой, сокращается сфера муниципального обслуживания, доходная база местного самоуправления.

Потребность в финансовых ресурсах целиком и полностью  определяется объемом выполняемых функций расходных обязательств. При этом в одном случае эффективнее централизация функций, в другом, наоборот, децентрализация. При делегировании функций возможно сочетание централизации доходных источников с децентpaлизaциeй расходных полномочий. В процессе разграничения устанавливается, какой уровень власти должен осуществлять нормативно-правовое регулирование, обеспечивать бюджетное финансирование, непосредственно предоставлять услуги.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» достаточно чётко прописывает полномочия органов местного самоуправления по формированию местных бюджетов. Однако эти полномочия касаются только вопросов установления и регулирования местных налогов и сборов, предусмотренных федеральным законодательством. На деле это означает, что полномочия местного самоуправления распространяются не более чем на одну пятую часть доходов, собираемых на его территории²⁰.