Таможенный контроль в рамках применения системы управления рисками

В рекомендациях Всемирной таможенной организации о применении положений Киотской конвенции о таможенном контроле приводятся следующие основные определения, относящиеся к системе управления рисками:

• риск – вероятность  несоблюдения таможенного законодательства;

• анализ рисков – систематическое  использование имеющейся в наличии информации для определения частоты возможного возникновения ранее определенных рисков и оценки масштабов последствий в случае их возникновения;

• оценка рисков систематическое  определение приоритетов в управлении рисками путем оценки и сравнения уровня рисков на основе заранее установленных стандартов, целевых уровней рисков или других критериев;

• управление рисками  – систематическое применение процедур и методов управления, обеспечивающих таможенную службу необходимой информацией для принятия соответствующих мер в отношении перемещений или отдельных товаров, которые представляют риск.

Всемирная таможенная организация  исходит из того, что применение подхода к таможенному контролю, основанного на применении методов управления рисками, позволит таможенным службам:

• сосредоточить внимание на областях повышенного риска и тем самым более эффективно использовать свои ресурсы;

• повысить возможности  выявления таможенных правонарушений, а также участников внешней торговли и пассажиров, не соблюдающих требований таможенного законодательства;

• предоставить законопослушным  участникам внешней торговли и пассажирам более благоприятные условия;

• ускорить торговлю и передвижения.

На реализации системы управления рисками основан и принцип выборочности таможенного контроля. В соответствии с этим принципом пределы контроля, применяемого в целях обеспечения соблюдения законов и правил, регулируемых таможенной службой, должны быть пропорциональны уровню оцененного риска.

Действующим российским таможенным законодательством воспринята приведенная выше философия таможенного контроля.

Согласно пунктам 1-4 статьи 358 ТК РФ о принципах проведения таможенного контроля предусмотрены:

• выборочность таможенного  контроля;

• ограничение при проведении таможенного контроля только теми его формами, которые достаточны для обеспечения таможенного законодательства Российской Федерации;

• использование при выборе объектов, форм и пределов таможенного контроля системы анализа и управления рисками;

• определение стратегии  таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков.

Таким образом, в соответствии с ТК РФ основой регулирования таможенного контроля является принцип анализа и управления рисками, на основании которого должны выявляться товары, транспортные средства, лица и документы, подлежащие проверке, и определяться степень такой проверки.

Несмотря на то, что институту анализа и управления рисками в ТК РФ посвящена только одна статья, она создает правовую предпосылку для активного внедрения в таможенной службе РФ системы управления рисками.

В соответствии со статьей 358 ТК РФ определение стратегии таможенного контроля, исходя из системы мер оценки рисков, осуществляется федеральной службой, уполномоченной в области таможенного дела. Основой системы управления рисками является Концепция системы управления рисками в таможенной службе РФ (приказ ГТК России от 26.09.2003 № 1069). Концепция устанавливает основные понятия, задачи, принципы построения и управления, а также элементы системы управления рисками.

Следующим важным принципом таможенного контроля, предусмотренным Киотской конвенцией, является принцип таможенного контроля на основе методов аудита.

Из определения 4 Киотской конвенции следует, что под контролем на основе методов аудита понимается совокупность мер, при помощи которых таможенная служба убеждается в правильности заполнения деклараций на товары и достоверности указанных в них сведений, проверяя имеющиеся у причастных к декларированию лиц соответствующие книги учета счетов, документы, учетную документацию и коммерческую информацию.

Всемирная таможенная организация  исходит из того, что пост-аудит (проверка товаров после выпуска) является важной частью современного таможенного контроля и содействия развитию торговли. С одной стороны, он позволяет справиться с растущим объемом перемещений товаров, с другой – создает благоприятные условия для участников внешней торговли.

Пост-аудит обычно проводится в целях подтверждения соответствия сведений в отношении таможенной стоимости, происхождения товаров, тарифной классификации, освобождения от уплаты таможенных пошлин, возврата/возмещения сумм таможенных пошлин и т.д., однако,  при необходимости, может затрагивать и другие области.

Без развитой системы пост-контроля, т.е. отнесения контроля на время после выпуска товаров, говорить об ускорении таможенных формальностей и упрощении процедур немыслимо.

Принцип проверки достоверности  сведений после выпуска товаров  и (или) транспортных средств отражен в статье 361 ТК РФ, в соответствии с которой после выпуска товаров и (или) транспортных средств таможенные органы вправе осуществлять проверку достоверности заявленных при таможенном оформлении сведений.

Формой реализации принципа таможенного контроля, выраженного  в статье 361 ТК РФ о проверке достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств (пост-аудит), является таможенная ревизия (статья 376 ТК РФ). Согласно статье 376 таможенная ревизия, являющаяся одной из форм таможенного контроля, – это, в том числе, проверка достоверности сведений, указанных в таможенной декларации и иных документах, представляемых при таможенном оформлении, путем сопоставления этих сведений с данными бухгалтерского учета и отчетности, со счетами, с другой информацией лиц.

В соответствии со ст. 376 ТК РФ таможенная ревизия проводится и еще с одной целью – целью проверки факта выпуска товаров как такового, т.е. легальности (с точки зрения таможенного оформления) нахождения товаров у проверяемого лица.

Помимо названных выше принципов таможенного контроля (выборочность, анализ и управление рисками, пост-аудит), которые относятся к основе современного таможенного контроля, в главе 6 Генерального приложения к Киотской конвенции указаны еще две составляющих современного таможенного контроля: сотрудничество таможенных служб и заключение ими соглашений о взаимной помощи в целях совершенствования таможенного контроля, а также сотрудничество таможенных служб с участниками внешней торговли и заключение с ними меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля.

Обмен информацией, полученной на основе взаимной административной помощи таможенных служб, может, в частности, содействовать и в управлении рисками. Информация, предоставленная таможенной службой другого государства, по собственной инициативе или по запросу, является дополнительным, очень точным источником, на котором можно базировать анализ рисков.

Что касается сотрудничества таможенных служб с участниками внешнеэкономической деятельности, то в деле достижения надлежащего баланса между эффективностью контроля и упрощением условий для торговли таможенные службы в качестве своих партнеров видят законопослушных участников внешней торговли.

Оба названных принципа таможенного контроля, предусмотренных  Киотской конвенцией, нашли закрепление  в ТК РФ.

Первый из них отражен в пункте 5 статьи 358 ТК РФ, предусматривающем сотрудничество с таможенными органами иностранных государств и заключение с ними соглашений о взаимной помощи в целях совершенствования таможенного контроля.

Принципу Киотской конвенции  о сотрудничестве таможенных служб с участниками внешней торговли соответствует пункт 6 статьи 358 ТК РФ о взаимодействии с участниками внешнеэкономической деятельности, перевозчиками и иными организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, в целях повышения эффективности таможенного контроля.

Говоря о новых подходах к организации таможенного контроля, нельзя не упомянуть и о значении, придаваемом Киотской конвенцией применению информационных технологий при таможенном контроле (как, впрочем, и во всех иных областях таможенного дела).

Конвенция предусматривает, что для совершенствования таможенного контроля должны, где это возможно, использоваться информационные технологии. Областями применения информационных технологий могут быть сбор и обработка данных, документальный контроль, система управления рисками и т.п.

Общие принципы применения информационных систем и  информационных технологий установлены в главе 40 ТК РФ, в частности, статьей 423.

Кроме того, ТК РФ в целом ряде норм предусматривает использование информационных технологий на разных этапах таможенного оформления и таможенного контроля, что создает правовые предпосылки для применения этих технологий на практике.

Подводя итог, можно сказать, что сопоставление положений  Киотской конвенции, относящихся к таможенному контролю, и ТК РФ 2003 г. показывает, что в части принципов проведения таможенного контроля ТК РФ удалось в значительной степени приблизиться к международным стандартам – Киотской конвенции. Кодекс закрепил правовые предпосылки к тому, чтобы система тотального таможенного контроля ушла в прошлое.

 

 

 

 

 

 

 

3.2. Механизмы (этапы) внедрения системы управления рисками по улучшению качества проводимых форм таможенного контроля.

 

Внедрение системы управления рисками в таможенной службе России осуществляется в четыре этапа, каждый из которых характеризуется введением в действие новых нормативных актов, проведением соответствующих организационных мероприятий, основанных на использовании новых информационных и кадровых ресурсов.

Первый этап внедрения системы управления рисками – «Подготовительный». На этом этапе, в течение 2003 года были созданы предпосылки и заложен фундамент организации работ по созданию системы управления рисками. Организационно указанные вопросы были возложены на Главное управление организации таможенного контроля (ГУОТК) ФТС России в том числе и функция координации деятельности структурных подразделений ФТС России, РТУ и таможен на данном направлении работы. В указанном главке был создан отдел координации и применения системы управления рисками. Приказом ГТК России от 26.09.2003 № 1069 утверждена Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации.

Второй этап - «Начальный» - 2004 год, закреплено методологическое обеспечение работы таможенных органов по внедрению системы управления рисками – введен в действие Плана-графика первоочередных мероприятий по разработке и внедрению системы управления рисками в процесс таможенного оформления и таможенного контроля в 2004 году (утвержден приказом ГТК РФ от 26.03.2004 № 367).

Названный План-график разработан во исполнение правовых норм ст. 358 Таможенного  кодекса РФ, Концепции системы  управления рисками в таможенной службе Российской Федерации и решения коллегии ГТК России «О готовности таможенных органов РФ к работе в условиях введения в действие новой редакции Таможенного кодекса РФ». В мероприятиях Плана - графика были заложены основные направления деятельности таможенных органов, которые необходимо развивать для эффективного применения системы управления рисками в процессе таможенного контроля:

- систематизация деятельности  подразделений ФТС России по  внедрению системы управления рисками;

- стандартизация оборота  документов и информации при  применении системы управления рисками;

- упорядочение проводимой  работы по анализу информации;

-  выявление причин  и фактов несоблюдения таможенного  законодательства;

- применение мер по  повышению эффективности таможенного  контроля;

- установление механизма  взаимодействия структурных подразделений  ФТС России, РТУ, таможен по выявлению рисков;

-  формирование профилей  рисков и системы контроля  за их применением;

- разработка единообразных  методик анализа информации для  определения областей и индикаторов риска;

- разработка и экспериментальное  внедрение информационно-технического обеспечения системы управления рисками в процесс таможенного оформления и таможенного контроля.

При этом, в основе мероприятий  организационно - правового характера  лежали разработка положения об отделе координации и применения системы управления рисками ГУОТК ФТС России и типовых положений координирующих подразделений РТУ и таможен, а также внесение изменений в положения о подразделениях ФТС России и соответствующие должностные инструкции в части прав, обязанностей и ответственности при применении системы управления рисками. Одновременно осуществлялись мероприятия направленные на:

- проведение анализа  существующих правовых актов  в области таможенного дела на предмет их актуальности при применении системы управления рисками;

- разработку технологии  взаимодействия таможенных органов  всех уровней при применении системы управления рисками;

- разработку форм доведения  профилей рисков до таможенных  органов, также способы обратной связи (информирование вышестоящих органов о применении соответствующих форм таможенного контроля);

- оптимизацию существующих  и разработку новых методик  обработки информации в целях выявления рисков, в том числе с использование новых программных средств;