Законодательное регулирование референдума Российской Федерации

Право граждан Российской Федерации  на участие в референдуме определяется как конституционное право граждан  Российской Федерации голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума.

Существует следующее деление  референдума на стадии и этапы:

1) подготовка референдума: народная  инициатива (инициатива иных субъектов,  наделенных правом инициировать проведение референдума); формирование и расходование средств фонда для участия в референдуме; информирование граждан; агитация по вопросам референдума; обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум;

2) проведение референдума: регистрация инициативной группы референдума; назначение референдума; формирование комиссий референдума; организация референдума; голосование на референдуме; установление результатов голосования на референдуме; подведение и опубликование итогов голосования на референдуме;

3) реализация принятого на референдуме  решения: вступление в силу  решения, принятого на референдуме;  принятие правового акта органами  власти, если в соответствии с  принятым на референдуме решением  принятие такого акта обязательно. ¹⁹

На данных стадиях и этапах проведения референдума могут быть выделены следующие группы прав:

1) права граждан при выдвижении  инициативы проведения референдума  и его реализации;

2) права, связанные с участием  в референдуме (права граждан  на участие в формировании  и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума; право граждан на голосование на референдуме);

3) права, связанные с реализацией  принятого на референдуме решения.

В качестве самостоятельной группы прав, реализуемых на любой стадии референдума, можно выделить право  на защиту нарушенных или оспариваемых прав граждан, связанных с выдвижением  инициативы проведения референдума  или участием в референдуме. Права, включаемые в данную группу, в содержание права на референдум не входят. ²⁰

В ходе выдвижения инициативы проведения референдума и в ходе самого референдума  находят свое развитие и иные основные права и свободы личности:

а) право обращаться лично, а также  направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления;

б) право на объединение;

в) право собираться мирно без  оружия, проводить собрания, митинги  и демонстрации, шествия и пикетирование;

К сожалению, в действующем законодательстве о референдуме недостаточно проработаны два процессуальных момента.

Во-первых, Федеральный конституционный  закон «О референдуме Российской Федерации» предусматривает обращение  Президента Российской Федерации в  Конституционный суд Российской Федерации «с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума» уже после того, как Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проверит подписи.

Однако представляется целесообразным, чтобы проверка вопроса, выносимого на референдум, на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку инициативы проведения референдума. Иначе может получиться ситуация, когда силы и средства на сбор подписей потрачены зря. ²¹

Во-вторых, Федеральный закон «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта федерации, а для местного референдума – представительный орган местного самоуправления.

Однако, проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. А ведь среди членов законодательного органа государственной власти субъекта федерации и представительного органа местного самоуправления может вообще не быть ни одного юриста! Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами.

Что же касается проверки вопроса  на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда. Однако, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Все члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не обеспечивает состязательность и равенство сторон.

Кроме того, закон предусматривает  порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке: сначала (до сбора подписей) Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, положительное решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации может быть исправлено Конституционным Судом Российской Федерации. А вот в случае, если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и (или) Верховный суд Российской Федерации решат, что вопрос противоречит Конституции Российской Федерации, у Конституционного Суда Российской Федерации уже не будет возможности выразить иное мнение.

В Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» (ч. 1 ст. 12) было сказано, что Конституционный Суд Российской Федерации проверяет «соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации». Аналогичное положение, по существу, содержится и в ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, устанавливающей, что вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Было бы целесообразным в целях  правового урегулирования производства по проверке конституционности инициативы проведения референдума в раздел третий Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» включить главу «Рассмотрение дела о даче заключения о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума», где следует предусмотреть:

а) субъекта обращения в Конституционный  Суд Российской Федерации;

б) допустимость обращения;

в) пределы проверки;

г) сроки проверки обращения;

д) итоговое решение по делу и его  последствия.

Еще один минус действующего законодательства – возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу. Например, можно было желать референдума о неучастии солдат–призывников в локальных конфликтах, но совершенно не приветствовать проведение референдума об ограничении прав президента в отношении отставки правительства. ²²

Есть еще одна опасность, о которой  часто говорят сторонники ограничительных  мер. Это проведение референдума  по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса. В таком  случае в нем, скорее всего, примет участие менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства будут потрачены зря.

Таким образом, необходима коррекция  норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года в соответствии с нормами статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года с тем, чтобы гражданин Российской Федерации не только имел конституционное право на участие в референдуме, но и мог его осуществить на практике. Практическая реализация гражданами конституционного права на участие в референдуме способна укрепить доверие граждан к власти, консолидировать гражданское общество.

Федеральным конституционным законом от 24.04.2008 N 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» из списка ограничений предмета проведения референдума, предусмотренного ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», от 28 июня 2004 г. исключены п.п. 6, 7 и 9²³. Вместо них введен пункт 10, гласящий, что на референдум не могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.²⁴

Как было отмечено Конституционным  Судом, «федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок  вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы – исходя из принципов рациональности и справедливости – гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно».

Эта рекомендация отражает требования ясности и недвусмысленности  правового регулирования, установления четких правовых критериев, формулирование которых является обязанностью именно Федерального Собрания, а не Суда.

Однако законодатель рекомендацию о конкретизации правового регулирования исполнил с точностью до наоборот. Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 г. изменил редакцию ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».²⁵ Вопросы, не подлежащие вынесению на референдум, указанные в п. 6, 7 и 9 ч. 5 данной статьи (о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании), были заменены одной общей и гораздо более широкой по своему содержанию формулировкой: вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (п. 10).

Такая формулировка, во-первых, устраняет  наглядность, конкретность, юридическую  четкость ограничений для вопросов референдума. Какие вопросы, решаемые федеральными органами государственной власти на основании Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов, следует считать исключительной компетенцией этих органов, а какие - к исключительной компетенции не относятся? Ответ на этот вопрос не очевиден, он требует толкования. Например, исключительная компетенция Федерального Собрания - принятие федеральных законов и внесение в них изменений (ст. 94, 104-106 Конституции Российской Федерации). Означает ли это, что на референдум не может выноситься вопрос, предполагающий изменение законодательства Российской Федерации? Исключительная компетенция Правительства Российской Федерации - управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации). Означает ли это запрет на вынесение на референдум вопросов, касающихся федеральной собственности? Фактически недостаточно определенная формулировка Закона расширяет дискреционные полномочия правоприменительных органов, которые на практике будут давать необходимые толкования, имеющие решающее значение.

Во-вторых, перечень ограничений для  вопросов референдума фактически из закрытого превращен в открытый. Расширение исключительной компетенции  того или иного федерального органа государственной власти путем внесения изменений в иные федеральные конституционные законы будет влечь недопустимость вынесения соответствующих вопросов на общероссийский референдум.

Формальным обоснованием решения, не конкретизирующего ограничения  для вопросов референдума, а, напротив, устраняющего всякую юридическую конкретность, послужила правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации: федеральный законодатель должен обеспечить такие условия, чтобы референдум не мог использоваться как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений. Однако Конституционный Суд сформулировал указанную позицию в виде требования общего характера, поскольку он был не вправе вторгаться в прерогативы законодателя и предрешать содержание тех или иных ограничений, устанавливаемых для вопросов референдума. Задача законодателя состояла не в том, чтобы механически воспроизвести соответствующее общее требование, а в том, чтобы конкретизировать его содержание, т.е. назвать те исключительные полномочия федеральных органов государственной власти, осуществление которых не должно подменяться принятием решения на референдуме.