Проблемы реализации конституционного права граждан на доступ к информации

       Законы  и акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы  государственным органам, должностным  лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

       Федеральные конституционные законы и федеральные  законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Конституция и Федеральный  закон от 14 июня 1994 г. не устанавливают  срок, в течение которого глава  государства направляет подписанный  им закон для официального опубликования. Представляется, что такое направление  должно осуществляться незамедлительно  после его подписания, ибо иное было бы воспрепятствованием законодательной  деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

       С учетом распространенной в прошлом  практики издания секретных нормативных  правовых актов, которыми ограничивались или нарушались в иной форме права  и свободы граждан, специально оговаривается, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы  и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего  сведения. В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1995 г. N 17-П Суд пришел к выводу, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции  Российской Федерации «уголовная ответственность за выдачу государственной тайны иностранному государству правомерна лишь при условии, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, содержится в официально опубликованном для всеобщего сведения федеральном законе. Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации»¹⁶.

       Содержащаяся  в комментируемом положении гарантия распространяется не только на конституционные, но и на иные права, свободы и обязанности  граждан и иных физических лиц, постоянно  или временно пребывающих на территории Российской Федерации, на которых в  силу ч. 3 ст. 62 Конституции распространяется национальный режим и которые  пользуются правами и несут обязанности  наравне с гражданам Российской Федерации, кроме случаев, установленных  федеральным законом или международным  договором Российской Федерации. При  этом не имеет значения, осуществляются права, свободы и обязанности  человека и гражданина индивидуально  или коллективно.

       Правоприменителю, к которому обращен данный конституционный  запрет, необходимо иметь в виду, что к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и  обязанности можно, например, отнести  акты, нарушающие права и свободы  человека и гражданина, препятствующие осуществлению индивидом своих  прав и свобод, возлагающие на гражданина дополнительные обязанности или  устанавливающие ответственность  за деяния, считавшиеся до этого  правомерными, и т.п. Определенные критерии на этот счет содержатся в Законе Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».¹⁷

       Указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации также публикуются  в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Ведомственные акты публикуются  в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763. В частности, нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, а затем официально публикуются в «Российской газете». Официальное опубликование ведомственных нормативных актов осуществляется не позднее десяти дней после их государственной регистрации.¹⁸

       Таким образом, любой нормативный акт  может действовать только в том  случае, если он опубликован и находится  в свободном доступе как информационный ресурс, чем реализуется право  граждан на получение правовой информации.

3 Гарантии прав граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти

       3.1 Право на информацию  о деятельности органов государственной  власти как фактор обеспечения  участия граждан в управлении  государством

       Право на информацию о деятельности органов  государственной власти вытекает из целого ряда конституционных положений.

       Согласно  ч.2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также  через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

       Согласно  ч.1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать  в управлении делами государства  как непосредственно, так и через  своих представителей. Но для этого не должны обладать информацией о деятельности органов государственной власти.

       Согласно  ч. 2 ст. 24 Конституции РФ Органы государственной  власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его  права и свободы, если иное не предусмотрено  законом.

       Согласно  статье 33 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные  органы и органы местного самоуправления, тем самым воздействуя на данные органы государственной власти.

       Указом  Президента РФ от 31 декабря 1993 г. о дополнительных гарантиях права граждан на информацию было установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципе доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы.¹⁹

       Деятельность  государственных органов, организаций  и предприятий, общественных объединений, должностных лиц осуществляется на принципах информационной открытости, что выражается:

       - в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;

       - в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях;

       - в осуществлении гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;

       - в создании условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.

       Согласно  данному Указу установлено, что  в информационных программах государственных  телерадиовещательных компаний до сведения граждан в обязательном порядке  доводятся основные положения правовых актов и решений государственных  органов по основными вопросам внутренней и внешней политики в день их выпуска.

       Государственным телерадиовещательным компаниям предписано создать циклы передач (программы), разъясняющие деятельность федеральных  органов законодательной, исполнительной и судебной власти, существо принимаемых  решений с привлечением к работе над этими программами ведущих  специалистов, экспертов, разработчиков  соответствующих документов. Деятельность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти освещается в программах государственных телерадиовещательных компаний в равном объеме.

       Руководствуясь  пунктом 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, при освещении деятельности Федерального Собрания средствам массовой информации предписано исходить из Резолюции 820 (1984) Парламентской ассамблеи Совета Европы об отношениях парламентов государств со средствами массовой информации, в том числе имея в виду ограниченность каналов телевидения:

       - доводить содержание выступлений депутатов в прениях по законопроектам до сведения их избирателей, как правило, через печатные средства массовой информации;

       - публиковать большее число статей просветительного характера о парламентской деятельности.²⁰

       Положения Резолюции 820 (1984) распространяются на отношения других федеральных органов  государственной власти со средствами массовой информации. При этом установлены  одинаковые для всех федеральных  органов следующие принципы проведения прямых теле- и радиотрансляций или  вещания в записи:

       - необходимость получения телерадиовещательной компанией согласия на проведение трансляции с заседания соответствующего федерального органа государственной власти;

       - заблаговременное извещение телерадиовещательных компаний о предполагаемом рассмотрении наиболее важных вопросов, представляющих общественный интерес;

       - выбор времени (объема) вещания и его формы (прямое или в записи) телерадиовещательной компанией.

       В дальнейшем эти принципы нашли свое отражение в федеральном законодательстве. Согласно п.3 ч.4 ст. 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну.

       Совокупность  правомочий на поиск и получение  информации объединяются в одном  понятии - доступ к информации. ²¹

       Поиск информации о деятельности органов  государственной власти можно рассматривать  как право обращения к обладателю, владеющему информацией на законных основаниях. Получить информацию о  деятельности органов государственной  власти означает стать ее законным обладателем (владельцем). Право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти установлено в целом ряде нормативных  актов, которые будут рассмотрены  в следующем параграфе.

       3.2 Правовое регулирование  порядка распространения информации  о деятельности органов государственной  власти в РФ

       В Конституции Российской Федерации  применительно к рассматриваемой  сфере отношений есть ряд норм, характерных для демократического государства, которые в 1993 г. были включены как бы «на вырост». Это нормы, уже рассмотренные выше и касающиеся права каждого «свободно искать, получать, передавать, производить  и распространять информацию любым  законным способом» (ст. 29), права каждого  на достоверную информацию о состоянии  окружающей среды (ст. 42). Права могут  быть ограничены «федеральным законом  только в той мере, в какой это  необходимо в целях защиты основ  конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов  других лиц, обеспечения обороны  страны и безопасности государства» (ст. 55). Наряду с указанными правами  Конституция РФ устанавливает обязанности  органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц «обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом» (ст. 24).

       Данные  права и обязанности установлены  в 1993 г. Однако механизма их реализации по большому счету не было. В 1995 г. был  принят Федеральный закон «Об  информации, информатизации и защите информации», несколько конкретизирующий право на доступ к информации, обязывающий  Правительство РФ разработать процедурные  вопросы и отсылающий к несуществующим законам. В 2006 г. был принят Федеральный  закон «О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации» предусматривающий  также рассмотрение заявлений, представляющих собой просьбу гражданина «о содействии в реализации его конституционных  прав и свобод».²² В этом же году Федеральный закон «О персональных данных» регламентировал доступ физических лиц к информации о себе.²³

       Важным  моментом является принятие в 2009 году Федерального закона «Об обеспечении  доступа к информации о деятельности государственных органов и органов  местного самоуправления», который определил основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой ограничен, способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, форму предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, права пользователя информацией, защиту права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, контроль и надзор за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.²⁴