Таким образом, на наш взгляд,
вполне обоснованным будет использование
узкого и широкого понятия
правоохранительных органов, а непосредственно
в учебном процессе рациональнее
использовать расширенное его
определение.
При этом важно, что если
законодатель пойдет на формулирование
легального определения правоохранительных
органов, необходимо не только
указать перечень органов, но
и сформулировать из задачи, чтобы
в дальнейшем не возникало
беспочвенных споров о том, включать
или не включать определенный
орган в правоохранительные.
Различные источники научной
и учебной литературы не сходятся
в едином перечне правоохранительных
органов. Для одних правоохранительными
являются только те органы, что
непосредственно ведут борьбу
с преступностью, для других —
те, которые искореняют преступления
и иные посягательства, для третьих
— те, которые поддерживают порядок
в общественных местах, суд и
т.д. Поэтому количество правоохранительных
органов в перечнях различных
авторов колеблется в разительном
диапазоне от 5 до 16. Фокин В.М., например,
выделяет кроме специализированных
правоохранительных органов (их 10 в
его списке) также и неспециализированные
правоохранительные органы (11 в списке).
Критерием «специализированности» выступает
объем правоохранительных функций, «степень
принуждаемости и карательности». Поэтому
автор даже не выделяет отдельным термином
«правоохранительные органы» при определении
их, а совмещает их определения: «правоохранительные
органы и органы с правоохранительной
функцией - это наделенные властными полномочиями
органы государства, общественные объединения,
хозяйствующие субъекты (предприятия,
организации независимо от формы собственности,
предприниматели без образования юридического
лица), которые во исполнение конституционных,
законодательных и иных правовых норм
в пределах своей компетенции, в присущих
им правовых формах и методах работы осуществляют
специфичную правоохранительную деятельность»
.
Одной из причин количественного
разнообразия является вопрос
включения или не включения
судебных органов в правоохранительные.
На это в теории сложились следующие мнения.
Большая часть исследователей относит
судебные органы к правоохранительным
– и не только авторы учебной и научной
литературы по предмету правоохранительные
органы, но и по конституционному праву.
Отнесение судебных органов к правоохранительным
органам представляется логичным хотя
бы потому, что осуществляя судебную власть,
суды используют такую характеристику
как принудительность.
Меньшая часть исследователей6 не относят судебные органы к
правоохранительным, а разделяет рассматриваемые
органы на две подсистемы: судебную и правоохранительную.
Из этой модели следует, что авторы не
относят судебные органы к числу правоохранительных.
Такой подход соответствует смыслу п.
«л» ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей
понятийный ряд: «судебные и правоохранительные
органы; адвокатура, нотариат» .
Третьи хотя и не относят,
однако рассматривают их в
рамках учебного курса. Мы будем
придерживаться распространенного
мнения рассмотрения судебных
органов в рамках правоохранительных.
__________
6 См.
напр., Безлепкин Б.Т. Судебная система,
правоохранительные органы и адвокатура
России: Учебник. – М.: Юристъ, 2001; Судебная
и правоохранительная системы / Сост. Л.О.
Иванов. - М. - 2000.
С учетом данного выше
определения правоохранительной
деятельности и характеристики ее
функций (направлений) к правоохранительным
органам по мнению Гуценко и Ковалева
можно отнести: суды (Конституционный
Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции
и арбитражные суды, а также суды субъектов
Российской Федерации);органы, осуществляющие
организационное обеспечение деятельности
судов (Судебный департамент при Верховном
Суде РФ и его местные учреждения, Служба
судебных приставов Министерства юстиции
РФ и иные службы этого Министерства);прокуратуру;
некоторые из органов, призванных выявлять
и расследовать преступления. Их насчитывается
более десятка; к ним относятся: следственные
аппараты прокуратуры, органов внутренних
дел, федеральной службы безопасности
и налоговой полиции; учреждения и должностные
лица, которые вправе вести дознание по
уголовным делам (милиция, командиры воинских
частей, подразделения и должностные лица
противопожарной, таможенной и пограничных
служб, службы безопасности, налоговой
полиции, капитаны кораблей, находящихся
в плавании, и др.); органы, уполномоченные
вести оперативно-розыскную деятельность
(например, должностные лица оперативных
подразделений органов внутренних дел,
федеральных служб безопасности, налоговой
полиции, внешней разведки, государственной
охраны, таможенной службы); адвокатуру
и другие организации, оказывающие юридическую
помощь (нотариат и др.) Итак, к правоохранительным
относятся семь государственных органов:
судебные; прокуратура; органы безопасности;
органы внутренних дел; органы по контролю
за оборотом наркотиков; таможенные органы;
органы юстиции.
Все иные государственные
и негосударственные органы, занимаются
скорее не правоохраной, а правоприменением.
Правоприменительные органы (содействующие
правоохране) разделяются на две подгруппы:
государственные и негосударственные.
К первым относятся налоговые и иные финансовые
органы, судебно-экспертные учреждения,
нотариальные органы, органы записи актов
гражданского состояния. Ко вторым – органы
судейского сообщества. Третейские суды,
товарищеские суды, адвокатура, частный
нотариат, частные детективные и охранные
службы, негосударственные судебно-экспертные
учреждения.
Неискушенные в правовой
терминологии обыватели, а также
и определенная часть членов
законодательного собрания, и непосредственно
работающие в данной области служащие
(сотрудники) используют понятие «правоохранительные
органы» вместо «органы внутренних дел»
и наоборот. Более того, на практике часто
отождествляются органы внутренних дел,
правоохранительные органы и милиция.
Конкретизация здесь необходима.
Система органов внутренних
дел может пониматься как один
из правоохранительных органов (система
органов внутренних дел в узком
смысле) или как находящаяся вне
пределов системы правоохранительных
органов (система органов внутренних дел
в широком смысле). В систему органов внутренних
дел в узком смысле слова включаются два
элемента: милиция и внутренние войска.
Поэтому обывательское представление,
что «органы внутренних дел» это исключительно
«милиция» - неверно. И милиция, и внутренние
войска в свою очередь могут рассматриваться
в качестве самостоятельных подсистем.
Подытожим: правоохранительные
органы в большинстве своем (кроме
судебных и органов прокуратуры)
принадлежат к органам исполнительной
ветви власти. Все они находятся
во взаимосвязи между собой
и с органами содействующими правоохране
– правоприменяющими, все они входят в
правоохранительную систему государства.
1.3. Правовое регулирование (правовая
основа) правоохранительных органов
Классификация правовых актов,
на основании которых функционируют
правоохранительные органы может осуществляться
по различным основаниям: по предмету
регулирования (по их содержанию – т.е.
конкретно о каждом правоохранительном
органе, когда соответствующие нормативные
акты определяют правовой статус отдельного
правоохранительного органа); по юридической
силе. Мы рассмотрим акты, ранжируя их
по юридической силе.
Конституция Российской Федерации,
будучи основным законом страны,
обладает высшей юридической
силой среди нормативных правовых
актов, регулирующих организация
правоохранительных органов. Систематический
анализ статей основного закона
(в первую очередь статей 71, 72)
позволяет сделать вывод о
том, что организация и деятельность
правоохранительных органов находятся
в исключительном ведении Российской
Федерации и урегулированы в федеральных
конституционных и федеральных законах
и принятых в соответствие с ними подзаконных
нормативных правовых актах.
На этом же уровне условно
можно распределить международные
правовые акты (конвенции, соглашения,
договора, пакты и т. п.), которые
ратифицированы Российской Федерацией
и признаны подлежащими исполнению.
Пункт 4 ст. 15 Конституции РФ гласит:
«Общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные
договоры Российской Федерации
являются составной частью ее
правовой системы. Если международным
договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются
правила международного договора».
Выделим т.н. акты общего характера:
всеобщая декларация прав человека;
международный пакт о гражданских
и политических правах; конвенция
о защите прав человека и
основных свобод; конвенция Содружества
Независимых Государств о правах
и основных свободах человека
и др.
На следующей ступени иерархической
лестницы нормативных актов по
юридической силе находятся федеральные
конституционные и федеральные
законы, затрагивающие непосредственно
предупредительную деятельность
правоохранительных органов либо
правовую защиту объектов, охраняемых
ими. В актах этого уровня и
решается большинство вопросов
организации и деятельности правоохранительных
органов, которым доверяется осуществление
весьма ответственных функций, связанных
с охраной законности и правопорядка,
защитой прав и законных интересов
граждан. Авторитет принимаемых
ими решений подкрепляется авторитетом
закона. В этом — одна из
гарантий того, что их деятельность
будет осуществляться должным
обра-зом.
В качестве примера конституционного
закона можно назвать Федеральный
конституционный закон от 31 декабря
1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе
Российской Федерации».
Федеральный закон "О полиции"
от 7 февраля 2011 г. Данный закон закрепил
общечеловеческие ценности в качестве
принципов деятельности полиции. На место
основополагающих начал поставлены принципы
законности, гуманизма, социальной справедливости,
«политического нейтралитета», беспристрастности
и уважения и соблюдения прав человека
и гражданина. Эти новые правовые принципы
деятельности полициии наполнены конкретным
юридическим содержанием. В полном согласии
с международно-правовыми нормами Закон
устанавливает, в частности, что полиция
защищает права и свободы человека и гражданина
независимо от пола, расы, национальности,
языка, происхождения и должностного положения,
а также других обстоятельств. Сотрудники
полиции обязаны подчиняться только закону,
и поэтому в полиции не допускаются создание
и деятельность политических партий и
их организаций.7
Федеральный закон от 12 августа
1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной
деятельности»7 (с изм. и доп.). С введением Закона
об ОРД в действие удалось решить две основные
задачи: создать правовую основу оперативно-розыскной
деятельности; придать официальный статус
оперативно-розыскной деятельности как
государственно-правовой форме борьбы
с преступностью.
Законом был предусмотрен
ряд принципиально новых правовых
установлений, значительно расширивших
права и возможности оперативных
аппаратов в борьбе с преступностью;
регламентированы основания и
порядок судебного рассмотрения
материалов об ограничении конституционных
прав граждан при проведении
оперативно-розыскных мероприятий;
более четко сформулированы меры
правовой и социальной защиты
субъектов ОРД – т.е. законодатель
отреагировал на качественные
изменения в преступности, создал
условия для активизации борьбы
с преступностью . Федеральный закон
от 6 февраля 1997 г. № 27-ФЗ «О внутренних
войсках Министерства внутренних дел
Российской Федерации». Настоящий Федеральный
закон определяет назначение, правовые
основы, принципы деятельности, полномочия
внутренних войск Министерства внутренних
дел Российской Федерации, порядок выполнения
ими возложенных задач, устанавливает
гарантии правовой и социальной защиты
военнослужащих внутренних войск Министерства
внутренних дел Российской Федерации,
граждан, уволенных с военной службы в
указанных
_______________
7 Федеральный
закон "О полиции" от 7 февраля 2011
г. N 3-ФЗ
8 Федеральный
закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной
деятельности" (с изменениями и дополнениями)
войсках, и членов их семей.
Далее следуют указы и распоряжения Президента
Российской Федерации. Содержание этих
актов в общих чертах определяется Конституцией
РФ и другими федеральными законами. Чаще
всего они касаются тех правоохранительных
органов, которые входят в состав исполнительной
власти. Указом может быть утверждено
положение о каком-то органе, о возложении
на него дополнительных полномочий либо
об освобождении его от таковых.
Несколько более низкую ступень занимают
постановления и распоряжения Правительства
РФ. Эти акты не могут противоречить ни
Конституции, ни законам, ни указам и распоряжениям
Президента. Правительство вправе регламентировать
только те вопросы, которые отнесены к
его компетенции актами более высокого
уровня.
Ниже следуют ведомственные
(межведомственные) нормативные акты
федеральных органов исполнительной
власти – приказы, инструкции, разъяснения
Верховного Суда и Высшего
Арбитражного Суда Российской
Федерации.
Деятельность отдельных правоохранительных
органов, например, органов внутренних
дел, регулируется сотнями приказов и
распоряжений полномочных ведомств и
министерств (в приведенном примере –
МВД РФ), многие из которых носят «служебный»
(закрытый) характер. Важно подчеркнуть,
что такие акты не должны противоречить
законодательству, а в случае противоречия
– должны применяться нормы закона, но
не ведомственных актов.
Отдельное место в качестве
источников нормативной базы
правоохранительных органов можно
назвать акты органов судебной
власти. Важное значение для регламентации
деятельности правоохранительных органов
в последние годы приобрели постановления
Конституционного Суда РФ. Например, Постановление
Конституционного Суда РФ от 11 апреля
2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений пункта 2 статьи 1,
пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального
закона «О прокуратуре Российской Федерации»9 .
Помимо актов Конституционного Суда
РФ на процесс формирования системы правоохранительных
органов оказывают влияние и решения Верховного
Суда РФ (в частности, акты Судебного департамента
при Верховном суде РФ).
______________
9 Федерального закона «О прокуратуре
Российской Федерации» в связи
с запросом Судебной коллегии
по гражданским делам Верховного
Суда Российской Федерации» // Собрание
законодательства Российской Федерации
- 17 апреля 2000 г. - № 16 - Ст. 1774.