Місцеве оподаткування

Очевидно, встановити залежність між об'єктивними факторами сприятливого природного та територіального розташування населених пунктів і рівнем добробуту  територіальних громад можна за допомогою  особливих місцевих податків чи зборів, які доцільно стягувати з суб'єктів  господарювання, що здійснюють промислове споживання цих благ з метою одержання  вигоди. Наприклад, в процесі видобутку  та вивезення корисних копалин споживачі  завдають певної шкоди довкіллю, забруднюють  його, користуються шляхами сполучення, що приводить до передчасного їхнього  зносу, тощо. На території таких населених  пунктів доцільно запроваджувати спеціальні місцеві податки та збори з  користувачів природних багатств, а  кошти спрямовувати на охорону довкілля, відновлення спожитих природних  благ, створення необхідних умов для  життєдіяльності населення.

Поряд із піднесенням ролі власних дохідних джерел у формуванні місцевих бюджетів, не менш важливою проблемою  є вдосконалення процесу надання  регулюючих доходів. Нині механізм бюджетного регулювання передбачає зарахування  до доходів місцевих бюджетів частини  від надходжень загальнодержавних  податків та обов'язкових платежів, що справляються на території місцевого  самоврядування. Перелік регулюючих доходів і розміри відрахувань  встановлюються щорічним законом про  Державний бюджет України.

Зміцненням позицій місцевого  самоврядування, ознакою їхньої фінансової самостійності стало б надання  органам місцевого самоврядування права встановлювати у законодавче  визначених максимальних межах надбавки до загальнодержавних податків і  зборів, звичайно, при загальному зменшенні  базової (мінімальної) ставки оподаткування.

Різке розшарування суспільства  внаслідок поглиблення кризових явищ спричинило значне збільшення кількості  безробітних, бідних, жебраків і безпритульних. Хронічний дефіцит фінансових ресурсів унеможливив надання допомоги таким  категоріям населення на рівні, достатньому  для їхнього пристойного існування. І тому одним із шляхів вирішення  цієї нагальної проблеми могло б  стати надання права місцевим органам самоврядування встановлювати (хоча б тимчасово) надбавки до податку на прибуток підприємств і прибуткового податку з громадян (відповідно до зростанню нагромаджень, оплати праці на підприємствах, що працюють на території місцевої ради) з цільовим спрямуванням одержаних коштів на створення громадських їдалень, притулків для бідних, надання допомоги соціально-незахищеним верствам населення, які з тих чи інших причин залишилися поза державною системою соціального захисту.

Доцільним заходом було б  утворення в складі бюджетів територіальних громад спеціального фонду підтримки  бідних, до якого можна зараховувати кошти від встановлених надбавок до загальнодержавних податків і  обов'язкових платежів. Одним з можливих напрямків розширення переліку місцевих податків і зборів є запровадження місцевих акцизів, наприклад на тютюнові та алкогольні вироби; повернення до використання податку з продажу імпортних товарів. Окрім фіскальної функції, податок з продажу імпортних товарів виконував би ще й протекціоністську, а місцеві акцизи на алкоголь і тютюн обмежували б споживання шкідливих для здоров'я людини товарів.

Особливого значення в  умовах становлення інституту місцевого  самоврядування набуває питання  щодо прав місцевих властей в галузі місцевого оподаткування. Європейською хартією місцевого самоврядування (ст. 9) зазначено, що місцеві власті мають повноваження визначати розміри  місцевих податків і зборів згідно з чинним законодавством. Як правило, загальнодержавним законодавством передбачається перелік місцевих податків і зборів та їхні максимальні ставки, а органи місцевого самоврядування встановлюють конкретні ставки цих  податків на своїй території в  межах визначених максимальних розмірів [25].

У вітчизняній економічній  літературі неодноразово висловлювалися пропозиції щодо необхідності надання  органам місцевого самоврядування права запроваджувати на своїй території  власні податки та збори. Як аргумент висувається теза про те, що на місцях завжди є свої особливі об'єкти оподаткування, які можуть відчутно поповнити доходи місцевих бюджетів, отже, дадуть змогу  спрямувати додаткові кошти на вирішення  економічних і соціальних проблем  регіонів.

Загалом, ця точка зору є  правильною, однак за нинішніх умов тривалого спаду виробництва  та досить високого податкового тягаря і через це, гострого дефіциту фінансових ресурсів, надання місцевим властям  повної самостійності у сфері  місцевого оподаткування може мати непередбачувані наслідки. Тому на початковому етапі становлення  місцевого самоврядування в Україні, коли можливості місцевих властей щодо залучення альтернативних податкових джерел доходів обмежені й немає для цього належного досвіду, держава повинна залишити за собою право здійснювати загальний контроль і визначати граничні межі місцевого оподаткування.

Фіскальна самостійність - важлива  передумова фінансової незалежності органів місцевого самоврядування. Можливість вибору форм і ставок оподаткування робить місцеві власті підзвітними та підконтрольними у своїй діяльності. Якщо всі питання місцевого оподаткування регламентує центральний уряд, то й усі недоліки, пов'язані зі справлянням місцевих податків і зборів, автоматично перекладаються на його плечі. Більше того, формування дохідної частини місцевих бюджетів визначає обсяги та напрямки використання одержаних коштів. Отже, беручи на себе відповідальність за формування в усіх деталях доходів місцевих бюджетів, центральний уряд тим самим значною мірою бере на себе відповідальність за витрачання коштів. Якщо ж місцеві органи влади одержать певну свободу у сфері місцевого оподаткування, то саме на них буде покладена відповідальність за напрямки та ефективність витрачання коштів від запроваджених податків.

Місцеві органи влади в  багатьох країнах (США, Франції, Італії) наділені правом самостійно встановлювати  місцеві податки та збори. Така самостійність  може виявлятися у різних, найприйнятніших  для конкретних умов кожної країни формах що відповідають державному устрою (федеральна чи унітарна держава) та розподілу  повноважень між центральним  урядом і місцевим самоврядуванням. Органи місцевої влади можуть мати необмежені права у місцевому  оподаткуванні, виборі форм обкладання та його розмірів.

У розвинутих ринкових країнах  набагато більше виникає проблем  і дискусій з приводу запровадження  місцевими органами самоврядування податків за низькими ставками з метою  залучення на свою територію підприємницького капіталу (це стосується в основному  податків на підприємницьку діяльність). Виникає певне суперництво між  окремими територіями. У доповіді Керівного  комітету місцевих і регіональних органів  влади (СОЕК) про місцеве фінансування в Європі, підготовленій за участю професора Девіда Кінга та пана Ремі Жек'єра, аналізується ця ситуація та ймовірні її наслідки. По-перше, може знизитися рівень надання місцевих послуг, тобто недостатнє фінансування місцевих потреб, на що не погодяться виборці. По-друге, протягом певного часу виборці миритимуться з невисоким рівнем комунальних послуг у розрахунку на перспективу залучення підприємницького капіталу в умовах низького оподаткування. Через це, суперництво в галузі оподаткування припустиме лише тоді, коли воно відповідає інтересам виборців.

Одним із шляхів вирішення  вищезазначених проблем є вилучення  права збирання податків на підприємництво з компетенції місцевих органів  влади для того, аби попередити використання занижених ставок як приманки для підприємців. Проте й непідприємницькі податки можуть бути використані  з такою ж метою - низький рівень місцевого прибуткового податку  може заохочувати підприємців, які  розраховують на можливість виплати  меншої заробітної плати.

3.2 Міжнародний  досвід справляння місцевих податків  і зборів

Податкові системи місцевих органів влади в країнах із ринковою економікою відзначаються  великою розмаїтістю. Це пояснюється  як історичними причинами (особливостями  становлення регіонального і  місцевого самоврядування в тій  чи іншій державі), так і прагненням місцевих органів влади підвищити  ступінь фінансової автономії за рахунок пошуку нових джерел доходів  в умовах, коли найзначніші й найдинамічніше податкові бази зайняті центральним  урядом і на місцевому рівнів недоступні. При цьому у розвинутих країнах  місцеві податки і збори, як правило, займають досить високу питому вагу в  загальній сумі грошових надходжень органів регіонального та місцевого  самоврядування ( у таких європейських країнах, як Данія, Іспанія, Норвегія, Швеція, Фінляндія, Швейцарія - більш як 40 відсотків). Очевидно, це можна вважати природним  для ринкової економіки і методів  управління, що ґрунтуються на розподілі  й делегуванні повноважень (хоча зрозуміло ступінь податкової автономії  в різних державах різний). У колишніх соціалістичних країнах, де протягом довгих років застосовувалися методи централізованого планового управління, ще й тепер  власні кошти у формі місцевих податків і зборів становлять, як правило, відносно малу питому вагу в доходах  місцевих бюджетів.

Для більшості розвинутих країн характерна множинність місцевих податків. Серед них такі [12]:

   * група прямих  реальних податків: на нерухоме  і рухоме майно, землю, з  орендної плати, з власників  транспортних засобів, подушний, промисловий, на професію, на мешканців,  екологічний;

   * група прямих  податків на доходи: прибутковий,  на прибуток підприємств, із  спадщин і дарувань;

   * непрямі податки  на продаж: на роздрібний продаж, на продаж спиртних напоїв  на розлив, на споживання електроенергії, газу, акцизи на бензин, тютюн,  спиртні напої;

   * збори і мита: збір на прибирання сміття  та його вивіз, на будівництво  службових будинків, за паркування  машин, за користування спортивними  й оздоровчими закладами і  установами культури, за полювання  і риболовлю, видовища, послуги  цвинтарів, із власників собак,  за видачу різних ліцензій  і реєстраційних посвідчень, за  участь у бігах, за відкриття  шинків і готелів; збори для  компенсації збільшення вартості  земельної ділянки внаслідок  проведення забудов та інших  робіт тощо.

Найважливішими на місцевому  рівні є насамперед податки на нерухоме майно, що поширені також в  колишніх соціалістичних країнах. Трохи  рідше стягуються прямі прибуткові податки з фізичних та юридичних  осіб, місцеві непрямі податки ( у  вигляді акцизів і податків на продаж) і місцеві подушні податки.

Так в Ірландії, Голландії, Великобританії та США від 70 до 100 відсотків  доходів місцевих бюджетів складають  податки на майно. Решта доходів  місцевих бюджетів у цих країнах  надходить у формі непрямихподатків на товари та послуги. У США податок на майно становить близько 12% усіх загальнодержавних податкових доходів і 75% місцевих податкових надходжень.

Податки на нерухомість вважаються одними з найдавніших європейських податків. Загальна логічна підстава для оподаткування майна полягає  в тому, що сам факт володіння  ними породжує певні вигоди для його власника (навіть, якщо при цьому  відчутні доходи не отримані - як, наприклад, у разі володіння творами мистецтва), а також у тому, що принаймні  частину вартості майна можна  розглядати як прибутки від приросту капіталу. При цьому податки на нерухомість вважаються хорошими саме на місцевому рівні. Це пов'язано  з тим, що:

- вартість нерухомого майна - це більшою мірою змінна запасу, ніж потоку, якими є, наприклад, доходи, споживання або продаж. І, як для всякої змінної запасу, вартість нерухомості може бути обчислена тільки в певний момент, її розмір не має протяжності у часі. Тому, в свою чергу, і податок на майно менше, ніж податки на змінні потоку, залежить від динаміки господарської кон'юнктури, що добре узгоджується із специфікою завдань, які розв'язують органи місцевого самоврядування (насамперед, це витрати на забезпечення першочергових життєвих потреб населення, які можна вважати умовно-постійними);

- об'єкт оподаткування  легко ідентифікувати: він має  територіальну прив'язку і його  не можна або дуже важко  перевести в іншу місцевість (на  відміну, наприклад, прибутку).

Існує точка зору, що податок  на майно певною мірою відповідає вимогам загальних податкових принципів  платоспроможності. У першому випадку  тому, що чим більше накопичив багатства  індивідуум, тим, очевидно, вища і його можливість сплачувати податки. В другому - тому, що податок на майно можна  розглядати в тому числі і як плату  за послуги влади щодо його захисту  й утримання. Проте, критикуючи ці твердження, можна зазначити, по-перше, що коли податок  на майно стає значним у порівнянні з іншими, то він уже явно порушує  принцип спроможності сплачувати і  сприймається більшістю населення  як несправедливий. А по-друге, податки  стягуються не тільки для захисту  власності і кількість надання  суспільних послуг більшою мірою  залежить від кількості одиниць  обслуговування, ніж від їх вартості. Тому якщо вже й будувати систему  оподаткування, орієнтуючись на одержувану вигоду, то система цільових зборів більш альтернативна [20].

Одна з головних проблем  в організації майнового оподаткування - визначення вартості нерухомості. Це пов'язано з тим, що її об'єкти бувають  різноманітними й одержати їх достовірну поточну ринкову ціну дуже складно. На практиці органи влади змушені  приписувати оподатковувану вартість майна ( зазвичай на базі річної суми орендної плати або можливої ціни продажу), яка може відрізнятися від ринкової в будь-який бік. Отже, така оцінка завжди містить певний суб'єктивний елемент, причому тим більший, чим менше  розвинений ринок нерухомості і  вищі темпи інфляції. Тому, якщо податки  на майно відносно невисокі, вони можуть сприйматися платниками податків терпимо, проте коли вони стають порівняно  вагомими, тоді викликають гостре невдоволення і критику, тим більше, що:

- податки на нерухомість  є “явними” , а не прихованими, як, наприклад, непрямі податки в ціні товарів або прямий прибутковий, який автоматично утримується бухгалтерією у джерела виплати; майновий податок кожен платник повинен сплатити особисто;

- на практиці звичайно  застосовуються єдині ставки  податку на нерухомість, і відповідно  до поширеної думки цей податок  вважається регресивним ( у частині  оподаткування будинків і споруд).

У цьому зв'язку дехто  з європейських експертів вважає, що потрібно вказувати можливі межі надходжень від оподаткування нерухомості, які, на їх думку, не повинні перевищувати 1-2 відсотка валового внутрішнього продукту. Природно, що при таких обмеженнях вони не можуть становити головного  джерела фінансування заходів органів  місцевого самоврядування і фактично покривають у західноєвропейських  країнах близько 10 відсотків місцевих витрат. Така точка зору відображає загальну тенденцію до деякого зменшення  відносного значення податків на майно  у розвинутих країнах. Наприклад, у  США в останні роки вони становлять 17-18 відсотків сумарних доходів субфедеральних рівнів влади, у той час як, наприклад у кінці 20-х на початку 30-х років їх частка сягала 60-65 відсотків. Проте ці податки, як і раніше, становлять у багатьох державах головне джерело прибутків місцевих органів влади [17].