Місцеве оподаткування

Місцеві прибуткові податки. Прибутковий податок з громадян добре узгоджується з принципами платоспроможності, і збільшення надходжень до бюджету пропорційно місцевому  економічному зростанню (з огляду на те, що значна частина цього податку  стягується біля джерела одержання  грошей). Він традиційно вважається одним з найдосконаліших видів  фіскальних інструментів, повсюдне практичне  використання якого має також  солідне теоретичне обґрунтування. Проте з фінансової теорії відомо, що хоча прибутковий податок не перекручує відносних цін товарів, але він  впливає на вибір між працею і  дозвіллям, а тому відповідно і на поведінку економічних агентів, зумовлюючи виникнення чистих втрат  добробуту (надлишкового податкового  тягаря). Крім того, прибутковий податок, як правило, буває прогресивним. Але, по-перше, економічна доцільність прогресії  в прибутковому оподаткуванні давно  заперечується, а по-друге, не існує  загальновизнаних доказів того, що будь-який ступінь є оптимальним [9].

Трохи гірша справа із відповідністю  прибуткового податку специфіці  завдань територіальних громад. І  пояснюється, це тим, що прибутковий  податок тісніше, ніж, наприклад, податок  на нерухомість пов'язаний із динамікою  господарської кон'юнктури. Крім того, слід враховувати, що люди відносно легко  можуть переміщати джерело свої доходів, якщо тільки з'ясують, що в тій чи іншій місцевості вони змушені нести  підвищені податкові зобов'язання.

Можна виділити два способи  побудови місцевого прибуткового податку:

-  коли місцева влада  самостійно встановлює його базу  і ставки;

- коли місцевий прибутковий  податок виступає тільки як  надбавка до загальнодержавного  податку.

Кожний з них має  свої переваги та недоліки. Перший спосіб зручний, що дає змогу краще пристосувати прибутковий податок до специфічних  завдань конкретної територіальної громади. Проте його важко реалізувати, оскільки самостійне обчислення і стягнення  власних податків на рівні органів  місцевого самоврядування можуть бути дуже трудомісткими. Другий спосіб простіший  із технічної точки зору, але недолік  його в тому, що загальнонаціональне  регулювання оподатковуваної бази може не збігатися з місцевими  інтересами.

Однак, незважаючи на те, що з організацією обчислення і стягнення  місцевого прибуткового податку  існують певні проблеми, а також  його неповну відповідність принципам  місцевого оподаткування, деякі  європейські експерти вважають цей  податок одним із найадекватніших місцевих ресурсів. Така позиція підтверджується і практикою: в окремих країнах спостерігається тенденція до зростання його частки в податкових доходах місцевої влади. Наприклад, якщо в США на початку 30-х років питома вага місцевого прибуткового податку в загальній сумі доходів штатів і місцевих органів влади становила 1-2 відсотка, то в останні роки - 12 відсотків.

Місцеві податки з прибутку підприємств. У фінансовій теорії інколи заперечують саму ідею стягнення  окремого податку з прибутку підприємств (в розвинутих країнах платниками цього податку є корпорації), тому, що в кінцевому підсумку „ ... не корпорації сплачують податки, а люди: ті, хто  працює у корпорації, ті хто вклав  в неї капітал, ті, хто купив  товари, зроблені нею” - це слова Дж .Ю. Стигліца , з його книги “Экономикагосударственного сектора”.

Тому вважається за доцільне об'єднати цей податок з прибутковим, наприклад, таким способом, щоб податок  із прибутку виступав тільки як авансові внески, зроблені підприємством за прибутковим податком даного акціонера. У багатьох країнах певні кроки  в цьому напрямі вже зроблені, а саме: або застосовується нульова (чи знижена) ставка щодо прибутку, який розподіляється на рівні підприємства на дивіденди, або вже на рівні  акціонерів враховується сума корпоративного податку, раніше сплаченого підприємством  з одержуваних дивідендів [36].

Однак поки податок на прибуток існує як окремий, він може становити  одне з важливих джерел місцевих фінансових ресурсів. В зв'язку з цим, слід зазначити, що цей податок багато в чому має  ті ж переваги й недоліки, що й  прибутковий податок з громадян. З одного боку, він добре враховує платоспроможність юридичних осіб. Оскільки об'єктом оподаткування  є прибуток, що традиційно характеризується як сума, котру можна витратити  без зазіхання на капітал, то, на відміну від багатьох інших податків, він не зачіпає, або принаймні менше зачіпає саме джерело прибутків - капітал підприємства. Проте, з другого боку, податок на прибуток тісно пов'язаний із динамікою економічної кон'юнктури, що незручно з огляду на специфіку місцевих завдань. Крім того, уникаючи оподаткування, прибуток можна відносно легко перевести в іншу місцевість або приховати шляхом зміни місця реєстрації підприємства, обрання відповідних принципів облікової політики, маніпуляцій із звітністю, використання механізмів трансфертних цін тощо. Тому в окремих країнах вважається за доцільне на рівні місцевих органів влади стягувати не податок з прибутку юридичних осіб як такий, а податок, що виплачується з прибутку, але вже враховує споживання підприємством місцевих ресурсів, яке вимірюється кількістю найманих робітників, займаною площею, вкладеним у підприємство капіталом тощо. Податки, побудовані за таким принципом, зокрема існують у Франції (так званий податок на професію, що встановлюється з урахуванням таких економічних показників, як сума витрат на оплату праці, торговий оборот, вартість усіх або частини виробничих фондів підприємства), Німеччині, в Австрії та деяких інших країнах - промисловий податок, що складався до 1997 року з двох частин: податку на промисловий прибуток і податку на промисловий капітал. Проте відомо, що згадані податки теоретично суперечливі й технічно складні і вже тому далекі від ідеалу.

Що стосується механізму  побудови місцевого податку з  прибутку підприємств, то очевидно, що він може виступати переважно  у вигляді місцевої надбавки до загальнодержавного податку, оскільки створювати спеціальні місцеві правила обчислення фінансових результатів господарської діяльності явно недоцільно, хоча можна використовувати  національну податкову базу і  вносити до неї деякі корективи, виходячи з місцевих умов.

Місцеві податки на продаж. Можна виділити дві групи податків на продаж: універсальні, тобто якими  оподатковуються усі товари, до яких входять податок з обороту, податок  з доданої вартості і податок  на роздрібний продаж, а також спеціальні акцизи, що стягуються з продажу  тільки деяких товарів.

Перший з них податок  з обороту (класичний, кумулятивний) - вважається фінансовою теорією найменш  досконалим фіскальним інструментом, оскільки сильніше за інших перекручує відносні ціни: він накопичується  у вартості товарів і загальна сума зобов'язань з цього податку  залежить від такого випадкового  чинника, як кількість етапів на шляху  їх просування від виробників до кінцевого  споживача. Тому податки з обороту  повсюди витіснені досконалішим податком із доданої вартості (далі - ПДВ) і податком на роздрібний продаж (далі - ПРП).

Податок на додану вартість традиційно вважається одним із найкращих  непрямих податків, що протягом трьох  останніх десятиліть поширився у  всьому світі. Його відносне значення незмінно зростає. Це пов'язано із зручним  механізмом дії ПДВ: хоча він сплачується  на кожному етапі виробничо-торговельного  ланцюга, але в ціні товару не накопичується (оскільки податкові зобов'язання визначаються шляхом вирахування з вихідного  податку на продаж вхідного податку  на покупку) і тому вважається досить нейтральним, що не перекручує відносні ціни і менше впливає на господарські рішення [41].

Проте ПДВ, як правило, не застосовується на місцевому рівні, що є цілком зрозумілим. Справа в тому, що стягнення цього  обов'язкового платежу важко практично  організувати за територіальним принципом: якщо різні органи місцевої влади  встановлюватимуть різні бази і  ставки податку, то для того, аби  така система діяла нормально, потрібно було б вводити спеціальні внутрішньодержавні кордони за аналогією з митними, після перетинання яких змінюються і правила оподаткування товару. Очевидно, що робити це в середині єдиної держави просто неможливо, виходячи як із господарських, так і з політичних міркувань. А якщо законодавством установлені  єдині для всіх регіонів надбавки до ПДВ, доходи від яких спрямовуються  в місцеві бюджети, то це скоріше  спосіб державного фінансового вирівнювання доходів шляхом переадресації податків, ніж оподаткування як таке.

Інша справа з податком на роздрібний продаж і акцизи. Оскільки вони стягуються однократно (або на стадії роздрібної торгівлі, як у випадку  з податком на роздрібний продаж, або  на стадії реалізації товару його виробником, як у випадку з акцизами), то існує  зручна можливість прив'язати ці податки  до потреб окремої території: потрібно тільки зафіксувати як місцевих платників  податків роздрібних продавців і  виробників підакцизних товарів. Більше того, податок на роздрібний продаж використовується насамперед як місцевий, а не загальнодержавний податок.

Мабуть найбільше значення податок на роздрібний продаж має  в США, де він виступає як головне  джерело власних доходів на рівні  штатів. Із досвіду США також відомі його відносні переваги і недоліки.

Оскільки вартість виробленої кінцевої продукції дорівнює сумі доходів  чинників виробництва, можна вважати, що податок на роздрібний продаж дорівнює єдиному прибутковому податку, при  якому від оподаткування звільнені  заощадження. Тобто з однаковим  результатом можна оподатковувати податком прибутки громадян, а можна  купівлю кінцевих товарів. Проте, з  одного боку, на відміну від прибуткового податку податок на роздрібний продаж має ту перевагу, що кількість роздрібних торговців завжди менша за кількість громадян, які одержують прибутки, а тому вважається, що організувати його стягнення легше. Перевагою податку на роздрібний продаж можна вважати й те, що він не так болісно сприймається населенням, як прямі податки, оскільки “прихований” в ціні товарів. З другого боку, податок на роздрібний продаж гірше, ніж прибутковий податок, враховує платоспроможність населення, а спроби надати йому рис прогресивності шляхом диференціації ставок податків пов'язані із значним збільшенням адміністративних витрат, через завжди спірне розмежування товарів, оподатковуваних за різними ставками, різке ускладнення обліку і контролю за стягненням податку, ухилення від його сплати. Крім того, не можна не враховувати й те, що в роздрібній мережі купують товари, у тому числі і ті, що використовують на підприємствах, і тоді податок на роздрібний продаж зайве обтяжує собівартість продукції і погіршує умови експорту товарів.

Врешті, податок на роздрібний продаж як і прибутковий податок, залежить від коливань господарської  кон'юнктури і тому не цілком узгоджується зі специфікою завдань місцевих органів  влади.

Аналогічні міркування можна  навести і для характеристики акцизів, за винятком, по-перше, того, що кількість платників цього податку  ще менше, а по-друге, що адміністративні  межі території, на якій має місце  кінцеве споживання підакцизних  товарів, не завжди збігаються з тими, де він стягується. Тому, якщо вважати, що акцизи сплачують як компенсацію  за шкоду, завдану споживанням таких  особливих товарів, як спиртні напої, тютюн і моторне мастило, то їхнє використання саме як місцевих податків не цілком обґрунтоване.

Місцеві подушні податки. Подушні податки відомі дуже давно. Наприклад, у царській Росії подушна  подать була введена ще Петром Ι  у 1724 році замість подвірного обкладення. Тоді її сплачувало все чоловіче населення  податкового стану (селяни, посадські  люди й купці), а встановленню розміру  податі (який розраховувався виходячи із суми втрат, необхідних для утримання  армії) передував загальний перепис  населення. При цьому в ХVIΙI сторіччі подушна подать була одним із головних джерел доходів і становила близько 50% прибутків Російської держави, але  вже в ХΙХ сторіччі її частка істотно  впала, і потім вона була скасована  взагалі.

Що стосується подушних податків, то вони застосовуються в багатьох країнах переважно у вигляді  місцевих податків, і як правило, займають незначну питому вагу у загальній  сумі доходів місцевих бюджетів. Наприклад, у Японії це частина префектурного і муніципального податку на мешканців. Як особливий вид подушного податку можна розглядати і комунальний податок, запроваджений в нашій державі, що сплачується в залежності від чисельності зайнятих робітників [29].

У фінансовій теорії загальні подушні податки, вважаються такими, платники котрих не можуть ухилитися  від податкових зобов'язань. Тому вони є (з позиції оптимального оподаткування) найадекватнішим фіскальним інструментом, використання якого на відміну від прибуткового податку, податків на майно, продаж і багатьох інших не приводить до виникнення надлишкового податкового тягаря. Проте це ще не дає підстави для застосування подушних податків як головного джерела місцевих доходів. Справа в тому, що на практиці податки конструюють аж ніяк за ознакою відповідності принципам оптимального оподаткування. До уваги потрібно брати також соціальні та політичні вимоги. Подушні податки явно не враховують платоспроможності населення, а ні правила відповідності платежів вигодам, котрі громадяни отримують від реалізації урядових програм. Тому звичайно вони сприймаються населенням як несправедливі. Останній раз це знайшло підтвердження в ході реформ оподаткування у Великобританії на самому початку 90-х років, коли введення урядом М.Тетчер податку, що нагадує подушний, замість звичайного майнового, зустріло різку негативну реакцію з боку населення і послужило однією з причин відставки її кабінету. В 1991 році зазначений податок був скасований взагалі.

У цілому як теорія, так і  досвід окремих зарубіжних країн  свідчить, що системи місцевих податків і зборів повинні відзначатися розмаїтістю  і гнучкістю використовуваних фіскальних інструментів. Це дасть змогу адаптувати місцеві способи мобілізації  фінансових ресурсів до специфічних  потреб територіальної громади з  урахуванням особливостей державного адміністративно-територіального устрою при дотриманні принципів національної бюджетно-податкової політики. Немає, й очевидно, не може бути сконструйовано жорстко заданої універсальної  і єдино правильної системи місцевих податків і зборів не тільки для  різних країн і на різних етапах їх господарського розвитку, але навіть для окремо взятої держави (всіх її регіонів) у цей період часу. Тому господарське законодавство, що встановлює межі регіональної і місцевої діяльності, повинно передбачати не тільки обмеження  щодо податкової ініціативи територіальних громад, спрямовані на запобігання  місцевій сваволі й руйнівній  для країни міжтериторіальній податковій конкуренції, але й також і надання певних прав вільного вибору, якщо не головних місцевих податків, то хоча б способів і тягаря самооподаткування. Іншими словами, система місцевих податків і зборів повинна бути вмонтованим механізмом адаптації, що забезпечує можливості перманентного пошуку кращих рішень шляхом ініціативних дій органів регіонального і місцевого самоврядування в межах установленого правового поля.