Особенности бюджетного процесса в Пермском крае

Граждан, а значит и представляющих их депутатов, интересует, прежде всего, выполнение за счет бюджетных средств конкретных мероприятий. Вопросы финансирования имеют значение лишь в контексте возможности получения наибольшего объема благ при располагаемом или ожидаемом объеме бюджетных средств.

Взаимоотношения представительной и исполнительной власти в рамках бюджетного процесса аналогичны взаимоотношениям «заказчика» и «подрядчика» в частном секторе. Для «заказчика» в конечном итоге не важно, каким образом «подрядчик» спланирует свою работу и распределит общий объем финансирования по отдельным этапам и статьям расходов. «Заказчику» важно, что за оговоренный в договоре объем средств он получит готовый продукт надлежащего качества с заранее оговоренными характеристиками. В свою очередь, «подрядчику» не столь важно, какую именно работу из тех, что он способен выполнить, ему поручают. Гораздо больший интерес для «подрядчика» представляет соотношение предлагаемого объема финансирования и минимально необходимого для выполнения заказа, т.е. для него более важен вопрос достаточности средств.

Закон о бюджете без натуральных показателей, аналогичен договору, в котором указан общий объем финансирования работ, оговорено распределение этой суммы на оплату труда, приобретение кирпича, цемента, других материалов, но не указано или указано недостаточно подробно, какой именно дом должен быть построен: сколько этажей, сколько и каких комнат и т.д.

Устранение выявленных проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. В числе первоочередных мер наиболее значимыми представляются:

1.     Введение натуральных показателей в структуру закона о бюджете и закона об исполнении бюджета в качестве целевых задач и критериев оценки исполнения бюджета соответственно.

2.     Предоставление органам исполнительной власти более широких полномочий на этапе исполнения бюджета с повышением ответственности должностных лиц органов исполнительной власти.

3.     Повышение эффективности системы общественного контроля над исполнением бюджетного процесса.

Введение в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач позволяет рассматривать бюджет, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. В этом случае, руководствуясь одним из основных направлений Концепции, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Такой подход позволяет существенно повысить целевую прозрачность бюджета и уже на стадии проектирования оценить, насколько полно реализован принцип адресности в законе о бюджете.

Информация одной строкой о наименовании программы или внепрограммного мероприятия и объеме финансирования не дает представления о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. Поэтому вслед за основной статьей, содержащей распределение расходов по целевым статьям, в законе о бюджете должны быть представлены статьи, содержащие натуральные показатели, по каждой программе или внепрограммному мероприятию, которым соответствуют свои уникальные коды классификации целевых статей.

Такие статьи должны содержать перечень и количественные характеристики натуральных показателей, которые соответствуют целям осуществления внепрограммного мероприятия, либо этапов программы, реализуемых в соответствующем году. Для мероприятий, предусматривающих нормативное финансирование, определенное действующим законодательством, в качестве натуральных показателей целесообразно указывать нормативы предоставления благ на одного получателя и соответствующие им контингенты получателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета показатели, утвержденные в этих статьях закона о бюджете, будут выступать в качестве критерия его исполнения или неисполнения (частичного исполнения).

Степень детализации натуральных показателей, т.е. подробность описания ожидаемого от осуществления мероприятия или программы результата, должна определяться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год.

Предложенная новация структуры бюджетных показателей, утверждаемых в законе о бюджете, не просто вводит новый вид показателей, – натуральных, – но и позволяет изменить сам характер документа, его финансово-хозяйственную и социальную сущность. Из документа, устанавливающего «сколько и на что потратить», закон о бюджете превращается в документ, указывающий «что сделать на средства бюджета».

Возникающий дуализм бюджетных показателей (натуральные и финансовые) в условиях свободного ценообразования в экономике не позволяет в процессе исполнения бюджета точно следовать и финансовым и натуральным показателям одновременно. Необходимо выбрать один из двух типов показателей в качестве директивного, исключив в отношении второго требование безусловного и точного исполнения.

Основной задачей бюджета является предоставление гражданам конкретных благ, – государственных услуг. Общество в существенно большей степени заинтересовано в получении предусмотренного в законе о бюджете объема благ, чем в соответствии плановых и фактических показателей бюджетного финансирования. Поэтому в качестве директивных бюджетных показателей представляется логичным выбрать натуральные показатели. По степени полноты исполнения этих показателей должно оцениваться исполнение закона о бюджете: «выполнен», «не выполнен (выполнен частично)».

В свою очередь финансовые показатели закона о бюджете и закона о его исполнении приобретают вспомогательный характер. На стадии проектирования и принятия закона о бюджете они обеспечивают контроль реалистичности планируемых показателей. При рассмотрении отчета об исполнении бюджета превышение или сокращение фактического финансирования по сравнению с плановым перестает быть критерием законности и полноты исполнения бюджета. Результаты такой оценки должны служить основанием, как для совершенствования бюджетного законодательства, так и для применения административных и иных предусмотренных законом мер в отношении отдельных исполнителей.

Если в законе о бюджете и отчете об исполнении бюджета натуральные показатели имеют приоритет перед финансовыми, то исполнительной власти можно предоставить существенно большую возможность оперативного маневра финансовыми ресурсами при исполнении бюджета. В соответствии со складывающимися макроэкономическими показателями и ситуацией на рынке органы исполнительной власти могут оперативно, без внесения изменений в закон о бюджете, осуществлять перемещения бюджетных ассигнований в необходимых объемах. Своевременность и адекватность реакции на быстро меняющуюся экономическую ситуацию позволят существенно повысить эффективность распоряжения бюджетными средствами в целом.

Предоставление более широких полномочий исполнительной власти на стадии исполнения бюджета, требует адекватной корректировки системы бюджетного контроля. Акценты внешнего контроля со стороны представительных органов должны быть смещены в большей степени с текущего на предварительный и последующий контроль. При этом качество предварительного контроля должно быть существенно повышено, а меры ответственности должностных лиц по результатам последующего контроля – усилены и стать обязательными к применению. Текущий контроль должен носить характер внутреннего контроля и осуществляться, в основном, исполнительной властью.

Использование в законе о бюджете натуральных показателей влечет необходимость внесения определенных изменений в алгоритм составления и рассмотрения бюджета, что соответствует одному из основных направлений Концепции, предусматривающему «упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета». Концептуально новый порядок формирования бюджета может быть следующим.

На первом этапе представительный орган принимает основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, после чего направляет исполнительному органу проект перечня мероприятий, планируемых в качестве принимаемых бюджетных обязательств на предстоящий год. Исполнительная власть разрабатывает комплекс мер по реализации указанных мероприятий и определяет потребности финансирования по каждому из них, т.е. фактически составляет «бизнес-план» для каждого из предложенных депутатами мероприятий. Здесь представляется целесообразным воспользоваться еще одним тезисом основных направлений Концепции о необходимости «распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ.

Одновременно органы исполнительной власти с учетом прогнозируемых макроэкономических показателей и состоянию нормативно-правовой базы рассчитывают и уточняют на предстоящий год:

-       ожидаемый объем доходов бюджета;

-       возможные объемы и параметры привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета;

-       потребности финансирования по действующим бюджетным обязательствам.

Проектные финансовые показатели проходят экспертизу и по ее результатам, при необходимости, дорабатываются.

Сейчас финансовую экспертизу документов, направляемых для утверждения в представительный орган, осуществляют, как правило, контрольно-счетные органы, созданные представительными органами власти (далее – КСО). Проведение экспертизы по какому-либо мероприятию должно поручаться аудиторской компании на основе случайной выборки из нескольких аудиторских компаний, прошедших предварительный конкурсный отбор. Привлечение независимых аудиторских компаний, имеющих большой опыт работы с профильными проектами, позволяет надеяться на высокое качество экспертизы планирования бюджетных мероприятий, сопоставимое с качеством экспертизы бизнес-плана, предоставляемого коммерческой фирмой в кредитную организацию при обращении за получением кредита.

Экспертизы расчета потребностей финансирования по трансфертам населению и нижестоящим бюджетам, проектировок доходной части бюджета и параметров привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета по-прежнему будут проводиться КСО. Этот же орган будет осуществлять консолидацию экспертиз, проведенных независимыми аудиторскими компаниями, и на их основе, с учетом планируемой функциональной структуры расходов и других параметров проектируемого бюджета, анализировать его эффективность для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики.

На втором этапе исполнительная власть направляет представительному органу следующие бюджетные проектировки:

-       о прогнозируемых доходах бюджета на предстоящий год, исходя из норм действующего законодательства;

-       о планируемой потребности финансирования действующих бюджетных обязательств;

-       о возможных объемах и стоимости привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета на предстоящий год;

-       о планируемой потребности финансирования принимаемых бюджетных обязательств, по предложенным депутатами мероприятиям.

Одновременно КСО направляет в представительный орган:

-       материалы экспертизы бюджетных проектировок, представленных исполнительной властью;

-       результаты анализа эффективности проектируемого бюджета для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики;

-       рекомендации по выбору натуральных показателей в качестве критериев оценки исполнения бюджета по каждой из целевых статей.

Исходя из безусловности финансирования действующих бюджетных обязательств, расчетного объема предстоящих доходов и возможностей привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета, можно определить в каком объеме возможно финансирование в предстоящем году принимаемых бюджетных обязательств. Зная, сколько средств потребуется для финансирования каждого из тех мероприятий, которые были ранее представлены исполнительной власти в качестве принимаемых обязательств, депутаты могут определить, какие именно из мероприятий следует включить в закон о бюджете на предстоящий год, а от каких придется отказаться или перенести на следующие периоды.

На третьем этапе работы над проектом бюджета происходит формирование перечня принимаемых обязательств с одновременным ранжированием их приоритетности, а также рассматривается целесообразность и возможность сокращения части действующих обязательств. Ранжирование принимаемых обязательств необходимо для того, чтобы в процессе исполнения бюджета, когда фактические доходы могут оказаться больше или меньше прогнозных значений, исполнительная власть могла оперативно планировать и принимать решения об исключении части бюджетных мероприятий, либо направлении сверхплановых доходов на заранее оговоренные дополнительные мероприятия. Это позволит значительно снизить частоту внесения изменений в действующий закон о бюджете.

При сокращении или росте доходов бюджета сбалансированность бюджета может обеспечиваться не только за счет изменения поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, но и путем исключения или исполнения этих мероприятий.

Таким образом, в бюджете будут содержаться три группы расходов:

-       бюджет действующих обязательств (отражаются в реестре расходных обязательств);

-       бюджет безусловно принимаемых обязательств;

-       бюджет условно принимаемых обязательств.

При этом сумма расходов первых двух групп не должна превышать сумму минимально ожидаемых при неблагоприятном (пессимистическом) развитии событий поступлений в бюджет (доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета). Сумма расходов всех трех групп должна быть не менее максимально ожидаемых при благоприятном (оптимистическом) развитии событий поступлений в бюджет. Таким образом, объем условно принимаемых обязательств должен быть не менее разницы между поступлениями в бюджет при оптимистическом и пессимистическом сценариях.