Принципы построения бюджетной системы РФ

В наше время межрегиональное  перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах  Федерации. Ресурсы в основном выделяются отраслям, и их использование слабо  учитывает возможности территориального развития. Повышение эффективности  прямых расходов федерального бюджета  в регионах возможно по следующим  направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального  значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при  выполнении целевых федеральных  программ научно-технического развития; усиление роли государственного сектора  в создании "точек роста" в  конкретных территориях.

Из вышеизложенного можно сделать вывод о нарушении принципов сбалансированности и самостоятельности  бюджетов субъектов РФ.

3.2.Проблемы построения  и регулирования межбюджетных  отношений в России.

Важной проблемой, оказывающей  дестабилизирующее  влияние на развитие бюджетной системы Российской Федерации, является необходимость пересмотра сложившихся отношений между бюджетами различных уровней.

Современное состояние межбюджетных отношений в России определяется рядом моментов, в частности причинами  дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, критериями и  методами ее выравнивания.

Основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов Федерации являются: уровень  экономического развития регионов; степень  их обеспеченности природными ресурсами; различная структура экономики  регионов, определяющая разный налоговый  потенциал; неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов. [9]

Отличительной чертой межбюджетных отношений между Федерацией и  ее субъектами в 2007 г. является использование  в механизмах распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения субъектами Федерации собственной  доходной базы, повышения качества управления региональными финансами  и совершенствования порядка  финансирования инвестиционных трансфертов  регионам.

Действующая система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала  предпосылки для перехода от индивидуального   согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации  к единым правилам распределения ее на формализованной основе. Не случайно специалисты отмечают, что российская  модель бюджетного федерализма опирается на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходит из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках используется механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации. Однако заимствованные из мирового опыта  методы выравнивания региональных различий  по критерию «бюджетной обеспеченности», предполагающие сближение уровней социального развития  регионов за счет  федеральных трансфертов, на практике столкнулись с рядом  проблем, основная из которых - проблема сравнительной оценки уровней социально- экономического развития регионов и определения объемов  финансовой помощи региону. [4, с. 641-642]

Наиболее болезненными для  регионов как были, так и остаются вопросы бюджетного финансирования органов местного самоуправления. Для  решения проблемы финансовой самодостаточности  местных бюджетов принимаются целенаправленные меры, которые отражены в реформе  местного самоуправления, ключевым звеном которой является модернизация российской системы межбюджетных отношений.

За последние 10 лет в  Федеральный закон № 131-ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» было внесено более 200 поправок, которые позволили значительно  усовершенствовать бюджетную систему  российских регионов. Градостроительное, земельное, бюджетное и налоговое  законодательство также претерпело изменения. Переходный период дал субъектам  РФ возможность детально проработать  региональное законодательство по вопросам местного самоуправления, подтвердить  его или уточнить практикой реализации. Была проведена серьезная работа:  
- упорядочено бюджетное устройство Российской Федерации;  
- разграничены полномочия между органами государственной власти Российской Федерации, субъектами РФ и органами местного самоуправления;  
- установлены стабильные долговременные доходные источники бюджетов; 
- определены принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;

- созданы дополнительные  стимулы к увеличению налоговых  и неналоговых доходов на региональном  и муниципальном уровнях;  
- принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами.

Благодаря деятельности Комитета по бюджету и налогам создан фундамент  для укрепления финансовой самостоятельности  регионов, создания стимулов к увеличению собственной доходной базы бюджетов, повышения эффективности и качества управления региональными и муниципальными финансами.

В настоящее время местное  самоуправление в России стоит на пороге нового этапа своего развития. Говоря об итогах проведения реформы  местного самоуправления и не решенных на сегодняшний день проблемах, необходимо рассматривать эти вопросы в  тесной связи с перспективами  развития всей системы межбюджетных отношений.

Еще несколько лет назад  вопрос «Смогут ли муниципальные  образования иметь собственные  бюджеты и исполнять полномочия, которые определены законодательством  для определенного уровня власти?»  вызывал ожесточенные дискуссии. Сейчас на него получен однозначный ответ. Темпы роста доходов бюджетов местных органов власти (как и  доходов бюджетов субъектов) значительно  опережают инфляцию. Так, в 2007 г. в  бюджеты субъектов РФ и местные  бюджеты поступило 4,8 трлн руб. Налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов без учета финансовой помощи выросли на 28,5%, местных – на 28%. Совокупное увеличение доходов консолидированных бюджетов регионов в 2007 г. по сравнению с 2006 г. составило 1,0 трлн руб. Расходная база этих бюджетов растет такими же темпами. [10]

И тем не менее в ряде мест возникает проблема недостаточности средств, особенно при исполнении бюджетов муниципального уровня.          С 1 января 2009 г., с началом реализации Федерального закона № 131-ФЗ повсеместно и в полном объеме, более 24 тысяч муниципальных образований будут обязаны исполнять все полномочия по решению вопросов местного значения. На данный момент порядка 70% муниципальных образований  передали часть своих полномочий  вышестоящим инстанциям – либо в субъект РФ, либо другому уровню муниципального образования. Но на практике данный закон не может быть исполнен - в первую очередь потому, что собственная налоговая база муниципалитетов крайне слаба. Вот почему Комитет по бюджету и налогам особое внимание уделяет необходимости создания в регионах прочной финансовой основы на базе среднесрочного финансового планирования, создания системы бюджетирования, ориентированного на результат, что станет связующим звеном между приоритетами социально-экономического развития муниципального образования и проводимой федеральной бюджетной политикой.

Несмотря на то, что для  современной российской системы  межбюджетных отношений характерны высокая степень централизации  средств на федеральном уровне и  тенденция увеличения объема финансовой помощи бюджетам субъектов из федерального бюджета, сохраняется несбалансированность значительной части местных бюджетов. Комитет по бюджету и налогам, рассматривая проекты федерального бюджета, постоянно отмечает эти  тенденции. Так, за 2007 г. все виды финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов составили 781,0 млрд. руб., что на 34,1% больше, чем в 2006 г. В 2008 г. объем финансовой помощи увеличился на 145 млрд., достигнув 930 млрд.

Большие надежды Комитет  возлагает на новую правительственную  Концепцию развития межбюджетных отношений  на 2009–2012 гг. и на реализацию в регионах приоритетных национальных проектов, которые можно рассматривать  как источник финансовой поддержки  муниципальных запросов. Предполагается, что сложившиеся в настоящее  время межбюджетные трансферты будут  упорядочены, причем особое внимание будет уделено прозрачности региональных и муниципальных финансов и эффективности их расходования. Средства на финансирование нацпроектов шли напрямую, в том числе и на уровень муниципальных образований.

Что касается вопросов финансирования строительства жилья в регионах, то здесь большая нагрузка в области  обновления инфраструктуры ЖКХ ложится  на плечи муниципалитетов. Однако серьезная  финансовая поддержка из федерального бюджета по этому направлению  также имеется. Например, на реализацию нацпроекта «Доступное и комфортное жилье» в 2006–2007 гг. было выделено более 80 млрд. руб. Кроме того, в 2007 г. была создана государственная корпорация «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального  хозяйства», имущественный взнос в который составил 240 млрд. руб.

Немалую роль для создания системы стимулирования муниципальных  образований к развитию собственной  доходной базы может сыграть и  конструктивная налоговая политика. В настоящее время предполагается рассмотрение увеличения на 1,5% размера  ставки налога на прибыль, зачисляемой  в бюджеты субъектов при условии  зачисления части дополнительных налоговых  поступлений в местные бюджеты, за счет налога на прибыль организаций, которая ранее уходила в федеральную  казну. Нужна и модернизация земельного налога. Сейчас значительное количество земель, которые могли бы служить  источниками доходов муниципальных  бюджетов, освобождено от уплаты земельного налога в результате принятых на федеральном  уровне решений. При этом часть земель вообще не учитывается как объект налогообложения. Чтобы исправить  такое положение, следует исключить  практику предоставления на федеральном  уровне льгот по региональным и местным  налогам с одновременной отменой  существующих федеральных льгот  и рассмотреть вопрос об установлении хотя бы минимальной ставки налога на землю. Описанный подход позволит вести полный государственный учет земель и стимулирует федеральные  органы вовлекать их в хозяйственный  оборот. Предлагается также рассмотреть  вопрос о зачислении налога на доходы физических лиц по месту их жительства. [12]

В связи с вышесказанным  важнейшим шагом является завершение реформы системы имущественных  налогов, которая должна обеспечить более справедливое распределение  налогового бремени, снизив уровень  налоговых изъятий у менее  обеспеченных слоев населения и  увеличив налогообложение дорогой  недвижимости, с тем чтобы превратить данный налог в реальный доходный источник регионов и муниципалитетов. Налог на недвижимость следует ввести до 2010 г. - считает директор Департамента межбюджетных отношений  Межрегионразвития России Попова Т.Ю. [11]

В условиях заметной дифференциации налогового и экономического потенциала регионов, и особенно муниципалитетов, механизм дотирования значительной части бюджетов субъектов и муниципалитетов  сохранится еще долго. При принятии новой редакции Бюджетного кодекса  были введены дополнительные условия  получения межбюджетных трансфертов  исходя из уровня дотационности: они призваны стимулировать субъекты к снижению их финансовой зависимости, а, кроме того, приучить местные власти тщательно контролировать средства из федерального бюджета.

Для большинства российских территорий реальной возможностью создать  конкурентные преимущества, занять новые  экономические ниши, раскрыть свой инновационный потенциал является развитие инвестиций. В бюджете на 2006 г. впервые был предусмотрен Инвестиционный фонд, предполагающий частно-государственное партнерство при строительстве крупных объектов. Общий объем средств, выделенных из федерального бюджета на формирование этого фонда в 2006–2010 гг., составляет 543,7 млрд. руб. Интерес к Инвестфонду растет, и в первую очередь в регионах. С момента его создания рассмотрено более 60 заявок от субъектов РФ на общую сумму 2,3 трлн. руб. с долей государственной поддержки, равной 700 млрд. На сегодняшний день «входной билет» в Инвестфонд определен в размере 5 млрд. руб. Для некоторых регионов эта планка не является высокой.

Проблемой остается существенная дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития, которая к тому же постоянно  растет. (Приложение 2) В результате дифференциация инвестиций в основной капитал на душу населения также  повышается: разброс между крайними показателями наиболее и наименее развитых регионов составлял в 2004 г. 158 раз, в 2005 г. – 234, в 2006 г. – 250. В 2006 г. на долю восьми субъектов РФ, занимающих 10% территории страны и представляющих 24% общей  численности населения, пришлось 47% внебюджетных инвестиций в основной капитал и 82% иностранных инвестиций. По объему валового регионального продукта на душу населения разброс между  минимальным и максимальным показателями среди российских регионов в 2004 г. составил 35 раз, в 2006 г. – 43 раза. (Приложение 3) Комитет  по бюджету и налогам считает  недопустимым игнорировать интересы тех  регионов, которые нуждаются в  инвестиционной поддержке, и стремится  к решению данного вопроса  в самое ближайшее время.

Необходимо отметить, что  достаточно сложной проблемой является также разработка бюджетной политики относительно депрессивных регионов. При этом следует иметь в виду не столько стимулирование экономического роста в данных территориях, сколько  прекращение падения производства, стабилизацию сложившегося положения. Как подтверждает опыт, острота проблемы депрессивных регионов значительно  снижается при адекватной макроэкономической политике. В частности, снижение импорта  продовольствия вследствие девальвации  рубля в свое время привело  к увеличению спроса на отечественную  сельскохозяйственную продукцию. Это  заметно снизило как социальную, так и экономическую напряженность  в ряде депрессивных районов. Очевидно, что проведение адекватной федеральной  политики доходов и заработной платы, в частности установление официальной  минимальной оплаты труда на уровне прожиточного минимума, приведет к  росту потребления населением продовольственных товаров и тем самым благоприятно повлияет на отечественное сельское хозяйство.

Такие изменения способны радикальным образом улучшить ситуацию в ряде депрессивных аграрных регионов. Меры макроэкономической политики также  могут повлиять на улучшение положения  в регионах с преимущественным развитием  других отраслей экономики. Увеличение совокупного спроса приведет к востребованности продукции соответствующей отрасли на внутреннем рынке.

Тем не менее успешная макроэкономическая политика не снимает проблемы помощи депрессивным регионам. Так, без поддержки федерального центра даже при условии эффективной макроэкономической политики не смогут обойтись территории с тяжелой экономической ситуацией и ряд территорий с моноотраслевой структурой. Помощь таким регионам не может ограничиваться лишь выделением финансовых ресурсов. Она должна включать и другие направления, такие, например, как научная проработка структурной перестройки их хозяйства, совершенствование законодательства и т.д. Весомая финансовая помощь потребуется для стабилизационной социальной политики (адресная помощь малоимущим, здравоохранение, образование) и для капиталовложений в социальную сферу. [12]