Управление государственным и муниципальным долгом

Важной  является сфера управления государственным  долгом, связанная с определением условий и выпуском новых займов. Успех новых займов может быть обеспечен только в том случае, если правильно учтены положение  в экономике, состояние денежного  обращения, уровень доходности и  сроки действующих займов, предоставляемые  льготы кредиторам и многие другие факторы.

Изготовление, хранение и рассылка облигаций государственных  займов возложены на соответствующие  подразделения министерства финансов, реализация ценных бумаг государства  – на банковскую систему. Банки свободно продают и покупают облигации  государственных займов все рабочие  дни, кроме периода со дня проведения тиражей выигрышей по день получения  официальной таблицы. Накануне тиража имеющиеся облигации опечатываются, по получении официальной таблицы  выигрышей они проверяются специальной  комиссией. Выигравшие облигации изымаются  из дальнейшего обращения, выигрыши по ним зачисляются в доход  бюджета. На следующий день возобновляются операции по купле и продаже облигаций  выигрышных займов. Операции с облигациями  процентных займов и казначейскими  обязательствами проводятся постоянно.

Внешние облигационные займы на иностранных  денежных рынках от имени государства-заемщика размещаются, как правило, банковскими  консорциумами. За эту услугу они  взимают комиссионное вознаграждение. Межправительственные займы обычно являются безоблигационными. Все условия межправительственных займов фиксируются в специальных соглашениях (уровень процента, валюта предоставления и погашения займа, другие условия).

3. ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В УПРАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

Заёмная деятельность и обслуживание государственного и муниципального долга в разных странах решаются по-разному, но тем не менее, можно выделить что-то общее.

Одним из  главных принципов  в управлении госдолгом является согласование общей установки в  отношении допустимых пределов его  роста. Как следует из практики большинства  стран, не вызывает обычно опасений задолженность  порядка 50-70% ВВП. В 11 странах, первыми  обеспечивших условия для вступления в Европейский валютный союз, госдолг  находится в целом на уровне свыше 60% ВВП, в т.ч. Финляндии— 56, Франции  — 58, Германии — 61, Испании — 69, в  Бельгии и Италии — по 122%; при  этом две последние страны обязались  вдвое снизить свой долг — Бельгия  к 2011 г. и Италия — к 2016 г. В США  долг федерального правительства составляет в настоящее время свыше 5,3 трлн. дол., или около 70% ВВП. В условиях длительного благоприятного в основном состояния экономики и государственного бюджета предусматривается добиться к середине следующего десятилетия ежегодных превышений федеральных доходов над расходами на уровне одного процента ВВП. При этом имеется в виду использовать положительное сальдо бюджета на погашение долга. Считается, что это будет оказывать понижающее воздействие на долгосрочные процентные ставки и тем способствовать увеличению частных инвестиций, производительности труда и экономическому росту.

Обоснованность и эффективность  использования государственных  займов для распределения военного финансового бремени между несколькими  поколениями налогоплательщиков подтверждается опытом стран, принимавших участие  в двух мировых войнах. С аналогичной  целью менее масштабные программы  дефицитного финансирования применяются  странами и в послевоенные годы для  целей экономической реконструкции  и финансовой стабилизации.

Что касается резервной функции  госкредита, то, по опыту ряда стран, она может реализовываться при  необходимости и без какой-либо регламентации.

Что касается соотношения между  внутренним и внешним долгом, то отдельные страны, в зависимости  от обстоятельств, придерживаются различных  подходов. Так, в Новой Зеландии, следуя принятой в 1994 г. программе, внешний  долг будет полностью погашен  в этом году. Отказавшееся от внешних  заимствований правительство становится крупнейшим заемщиком на внутреннем финансовом рынке. Считается, что при  этом повышается ликвидность гособлигаций, все выпуски которых выступают  как базовые и при этом снижаются  затраты по обслуживанию долга. В  ряде же других стран, наоборот, стремятся  переместить государственные заимствования с внутреннего на международный финансовый рынок. И делается это, зачастую, не столько из-за разницы в уровнях процентных ставок, сколько для того, чтобы не создавать на национальном рынке конкуренции для заемщиков из негосударственного сектора и тем способствовать увеличению внутренних капиталовложений. Подобной позиции придерживается, в частности, Бразилия. Здесь при всех изменениях в финансовой политике и экономических реформах учитывается необходимость снижения государственных заимствований внутри страны. В результате бразильские корпорации получают возможность размещать на внутреннем финансовом рынке свои облигации на более благоприятных условиях.

Вместе с тем, как следует  из опыта западных стран, все меньшую  значимость имеет деление госдолга на внутренний и внешний. Этому способствует устойчивая конвертируемость национальных валют, а также сближение базовых условий на рынках внутреннего долга с состоянием и динамикой мировых финансовых рынков. Тем самым обеспечиваются условия общего полхода к управлению внутренним и внешним долгом, что ускоряет также процесс оперативного принятия необходимых решений.

В ряде стран, таких как Ирландия, Дания, Швеция, Новая Зеландия, используются не совсем обычные, усложненные, методы управления государственным долгом, нацеленные на снижение затрат и риск в его обслуживании. Новые подходы  к управлению портфелем долговых обязательств в какой-то мере аналогичны обычной практике управления портфелем  ценных бумаг. Но если в последнем  случае ставится задач повышения  их доходности, то при управлении долговым портфелем стремятся к сокращению затрат. При этом для оценки эффективности  управления долгом обычно используется теоретически сконструированная базовая  модель долгового портфеля с подразделениями  по видам валют, срокам погашения, структуре  процентных ставок и относительно равномерным  графиком долговых платежей.

Прежде всего, ставится задача по возможности  сблизить фактическую структуру  долгового портфеля с базовой, используя  продажу и покупку облигаций, также операции с производными инструментами. 3атем могут предприниматься определенные отклонена от базовой структуры, исходя из собственной прогнозной оценки динамики процентных ставок и курсовых изменений по отдельным валютам. Стремление к аналогичным подходам в управлении долгом наблюдается также в Бельгии, Португалии, Италии, Австралии, Колумбии, Аргентине.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, можно сделать вывод, что государственный и муниципальный долг – это сумма накопленной задолженности государства, образовавшейся в результате кредитного финансирования его бюджетных расходов. Все страны мира используют государственные займы как один из механизмов осуществления экономической политики. Их необходимость обусловлена противоречием между величиной необходимых потребностей общества и возможностями государства их удовлетворить за счет бюджета. Регулирование государственным долгом предполагает контроль его совокупного объема, изменение его состава и структуры, а так же определение его границ. От методов и форм регулирования государственным долгом во многом зависит, будет ли он бременем или стимулом для экономического развития.

Мировая практика развития государственных  и муниципальных финансов свидетельствует, что займы используются для долгового  финансирования бюджетного дефицита. Выпускать их может как федеральное  правительство, так и региональные администрации, а также местные  власти. К государственным заимствованиям относятся займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства государства как заёмщика или гаранта погашения займов другими заёмщиками. Долговое финансирование дефицита в мире распространено очень широко.

В конце 80-х – начале 90-х гг. в  России резко возрос государственный  долг, что отразило кризисное течение  общественных и экономических процессов, и в частности разрушение финансово- кредитных связей на всех уровнях государственного управления. Однако нарастание эмиссии государственных ценных бумаг превратило их в тормоз экономического роста. С одной стороны, они отвлекали значительные средства, которые могли быть направлены на инвестиции в производство. С другой стороны, стимулирование продажи этих бумаг путем увеличения их доходности делало кредит непомерно дорогим и недоступным для реального сектора экономики.

До настоящего времени в Российской Федерации по существу не создано  единой, целостной системы управления государственным долгом. Существенным недостатком управления государственным  долгом является отсутствие законодательно закрепленных целей государственных  заимствований. Вне правового регулирования  остается механизм проведения операции реструктуризации, обмена долговых обязательств на инвестиции, а также конверсии  и консолидации займов. Практически  отсутствует согласованность в  политике управления активными и  пассивными долгами.

В действующем законодательстве отсутствует  система ответственности за эффективность  принимаемых решений при осуществлении  государственной политики заимствований  и управления государственным долгом и, соответственно, пределы полномочий и ответственность Правительства  Российской Федерации, органов федеральной исполнительной власти, Банка России и иных банков-агентов эмитента государственных долговых обязательств. Вне рамок действующего законодательства остаются вопросы координации действий Правительства Российской Федерации и Банка России в проведении текущей долговой, денежно-кредитной и валютной политики.

Существует необходимость законодательного реформирования системы управления государственным долгом Российской Федерации и первоочередного  проведения необходимых мероприятий, к которым можно отнести:

1. разработку и принятие Федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации по внесению поправок в части, касающейся вопросов управления государственным долгом;
2. разработку и принятие федерального закона о государственном долге Российской Федерации;
3. разработку и утверждение нормативных документов, регламентирующих деятельность Внешэкономбанка в качестве агента по обслуживанию государственного внешнего долга и государственных внешних финансовых активов;
4. создание единой базы данных по государственному долгу Российской Федерации;
5. разработку и утверждение единого порядка ведения Государственной долговой книги Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципальной долговой книги;
6. разработку критериев и механизмов оценки эффективности заемной и долговой политики

Чрезвычайное увеличение государственного и муниципального долга без учета возможностей его дальнейшего обслуживания превращает государство в банкрота. Проблема долгового кризиса государства особенно обостряется при высоком удельном весе внешнего долга, что ведет к подрыву государственной безопасности и утрате государственного суверенитета. Снижение долгового бремени и выход страны из «долговой ловушки» возможен лишь при значительном устойчивом росте национального производства и реализации социально-экономической политики, обеспечивающей необходимые условия для подъема деловой и инвестиционной активности. Средние темпы роста реального ВВП в долгосрочной перспективе не должны опускаться ниже 4 % в год. Помимо этого, в течение ближайшего десятилетия российский бюджет должен характеризоваться наличием профицита с использованием дополнительных доходов исключительно на плановое и досрочное погашение внешнего долга. В противном случае динамика государственного долга и параметров бюджета не будет устойчивой в средне- и долгосрочной перспективе. В определенный период это неминуемо приведет к невозможности выполнения суверенных долговых обязательств, финансовым и социальным потрясениям.

Управление государственным и муниципальным долгом является частью системы управления финансовыми ресурсами Российской Федерации, поскольку государственный и муниципальный долг при непродуманной долговой политике является потенциальным источником экономических и политических рисков. Данный фактор предопределяет тесную взаимосвязь управления государственным долгом с вопросами экономической безопасности Российской Федерации.

Качественное и эффективное  управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, оптимизацию расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации, но и создание прозрачной системы управления долгом с использованием четких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долге.

Российская Федерация будет  стремиться к проведению максимально  гибкой политики заимствований, позволяющей  оперативно заменять одни долговые инструменты  другими, в зависимости от изменения  условий на внутреннем и внешнем  рынках в интересах бюджета Российской Федерации.

Россия только тогда сможет выполнить  свои обязательства, когда ее экономика  достигнет достаточно высоких темпов роста - 4-5% в год. А произойдёт это  при условии, что в России будут  осуществлены благоприятные институциональные  изменения и в течение этого  времени она сможет тратить на обслуживание долга не более 3-4 млрд. $ в год. Уже сейчас мы можем наблюдать  некоторое медленное движение в  сторону увеличения, но назвать это  прогрессом ещё нельзя. С другой стороны дефицитность государственного и местных бюджетов и высокий  государственный долг характерны на современном этапе практически  для любой промышленно развитой страны, поэтому сокращение бюджетных  дефицитов и государственного долга - это актуальная задача не только для  Российской Федерации, но и для других государств.

До кризиса 2008 года государство  занимало порядка 0,2 трлн. руб. в год — то есть в десять раз меньше, чем планируется сейчас. Поскольку на внешнем рынке занимать хлопотно и дорого, запланированные триллионы Минфин намерен взять с рынка внутреннего.

За счет внутренних займов Минфин в 2012-2014 годах намерен закрывать 90% дефицита, который составит 1,57 трлн руб. в 2012 году, 1,74 трлн руб.— в 2013-м и 1,65 трлн руб.— в 2014 году. Соответственно, сальдо внутренних займов будет равно 1,46 трлн руб., 1,47 трлн руб. и 1,49 трлн руб. Внешние займы — 133 млн руб., 136 млн руб. и 140 млн руб. соответственно. Поскольку Минфин только подсаживается на долговую иглу, ведомство с удовлетворением отмечает, что, несмотря на запланированное утроение госдолга (с нынешних 4,6 трлн руб., или 9% ВВП, до 12 трлн руб., или 17% ВВП, на конец 2014 года), его размеры в любом случае будут "выгодно отличать" Россию от развитых и развивающихся стран. У Японии госдолг равен 220% ВВП, у США — 92%, у Бразилии — 66%.