Бюджетный дефицит и государственный долг

В Бюджетном Кодексе Российской Федерации (ст. 97) определено:

"К государственному долгу  Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса".

Экономическое назначение государственного долга, образовавшегося из финансовых заимствований государства, — обеспечение финансирования государственных расходов при нехватке бюджетных средств.

Основной формой государственных  заимствований является государственный кредит, представляющий собой совокупность кредитных отношений, в которых заемщиком выступает государство, а кредиторами — физические и юридические лица.

С учетом сферы размещения займов долг подразделяется на внутренний и внешний, государственный и муниципальный.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации  включаются:

- номинальная сумма  долга по государственным ценным  бумагам РФ, обязательства по которым выложены в валюте РФ;

- объем основного долга  по бюджетным кредитам, полученным РФ;

- объем основного долга  по кредитам, полученным РФ и  обязательства по которым выражены  в валюте РФ;

- объем обязательств  по государственным гарантиям,  выраженным в валюте РФ;

- объем иных (за исключением  указанных) долговых обязательств  РФ, оплата которых в валюте РФ предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного кодекса.

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации  включаются:

- номинальная сумма  долга по государственным ценным  бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

- объем основного долга  по кредитам, которые получены  РФ и обязательства по которым  выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным  кредитам (заимствованиям), привлеченным  под государственные гарантии РФ;

- объем обязательств  по государственным гарантиям  РФ, выраженным в иностранной  валюте.

Долговые обязательства  — это сложная категория, отличающаяся, во-первых, по форме образования  и обслуживания; во-вторых, по объектам долговых отношений; в-третьих, по срокам обязательств. Основные формы долговых обязательств Российской Федерации следующие: кредитные соглашения и договора; государственные ценные бумаги; договора о предоставлении гарантий Российской Федерацией, договора поручителей Российской Федерации; переоформленные долговые обязательства третьих лиц в госдолг Российской Федерации; соглашения и договора Российской Федерации о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств [2, ст.98]. Во временном разрезе выделяются: краткосрочные (до 1 года); среднесрочные (свыше 1 года до 5 лет); долгосрочные (свыше 5 лет до 30 лет) обязательства.

Долговые обязательства  Российской Федерации погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе срока выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается [12, с.274-276].

Вплоть до осени 2008 г. проблема дефицитного финансирования государственных расходов и эффективного управления государственным долгом оставалась в тени. Однако масштабное падение внутреннего и внешнего спроса на российскую продукцию, слабая конкурентоспособность, отсутствие диверсификации и низкая эффективность российской экономики (компоненты экономики предложения) сделали в текущем году проблему дефицитного финансирования в качестве инструмента стимулирования экономического развития одной из наиболее актуальных, призванной обеспечить национальной экономике не только прохождение острой фазы кризиса, но и реализацию ее структурного реформирования.

Как следствие, претерпела корректировку и позиция государства в отношении предельного объема внутреннего и внешнего государственного долга. Так, верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2010 г. был увеличен на 219 млрд. руб. до 2338,3 млрд. руб., верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2010 г. был определен в размере 41,4 млрд. дол., что на 0,8 млрд. дол. больше фактического размера внешней задолженности на 1 января 2009 г [3].

На протяжении последних нескольких лет на фоне понижающего тренда объема совокупной задолженности в процентах к ВВП страны (с 108,6% ВВП в 1999 г. до 5,8% ВВП в 2008 г.) и сокращения абсолютного размера внешнего долга наблюдался устойчивый рост абсолютного объема государственного внутреннего долга, что свидетельствовало о расширении внутренних источников дефицитного финансирования государственных расходов, которое неизбежно связано с масштабными эффектами вытеснения частного инвестиционного спроса на капитал. Очищенный от инфляции, темп роста объема внутренней задолженности РФ за период с 2004 по 2008 гг. фактически был сопоставим, а иногда и превышал темпы роста ВВП, что свидетельствует о переориентации источников финансирования государственных расходов с внешних на внутренние.

В связи с  ожидаемым существенным дефицитом  федерального бюджета в 2009 г. до 7,7% ВВП  в среднесрочной перспективе ставка на пополнение доходов федерального бюджета была сделана именно на наращивание внешних и внутренних заимствований. Однако в условиях острого дефицита ликвидности на внутреннем и внешнем рынках, значительного размера внешнего долга российского корпоративного сектора размещение государственных долговых инструментов станет особенно затруднительным, что создает реальную угрозу невыполнения программ внутренних и внешних заимствований не только в текущем году, но и в течение нескольких последующих лет. В целом, суммарный объем государственного долга в 2010 г. и среднесрочной перспективе планируется удержать в пределах до 16% ВВП, что, тем не менее, значительно ниже аналогичного показателя в ведущих экономиках мира. Однако, на фоне быстро исчезающих средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые на протяжении текущего и следующего года планируется направлять на погашение текущего дефицита бюджета, вопрос с реальным финансированием бюджетного дефицита будет стоять особенно остро в ближайшие несколько лет.

Таким образом, уже в 2010 г. заимствования как один из источников дефицитного финансирования государственных расходов (в отличие от налогового) станет основным, а возрастающий государственный долг, несомненно, должен стать одним из доминирующих инструментов стабилизирующей и одновременно стимулирующей политики государства. В этой связи с точки зрения эффективного управления государственным долгом в мировой практике уже сложились ряд заслуживающих внимания направлений, которые могли бы использоваться и в российской бюджетной политике.

1. Во многих  странах мира существует законодательное ограничение верхнего предела привлекаемых государством кредитов в течение одного финансового года размером запланированных бюджетом инвестиционных расходов (в Германии, например). В нашем случае бюджетные инвестиционные расходы гораздо ниже, а социальные расходы гораздо выше планируемого кредитного финансирования дефицита бюджета. В перспективе наращивание социальных обязательств государства в условиях существенного роста кредитного финансирования государственных расходов значительно снизит экономическую эффективность данного инструмента, поскольку направление подавляющего объема средств, финансируемых за счет займов, на менее производительные, по сравнению с инвестиционными, социальные расходы существенно умаляют мультипликационный эффект от заимствований и нивелируют их стимулирующее влияние на экономику. Кроме того, эффективность политики стимулирования спроса и занятости за счет наращивания кредитного финансирования бюджетных дефицитов может быть снижена из-за вытеснения частного инвестиционного спроса государственным, зачастую неинвестиционным, а также из-за неспособности повлиять на уровень занятости в силу наличия структурной, а не циклической безработицы. Именно поэтому в случае целенаправленного использования кредитного финансирования в качестве инструмента стимулирующей политики особую актуальность приобретает целевое назначение мероприятий, финансируемых за счет займов. В связи с этим представляется целесообразным формировать и финансировать социальные обязательства государства исходя из текущего уровня поступления налогов, а заемные средства направлять на инвестиционные цели в рамках структурной перестройки национальной экономики.

2. Актуальность  и востребованность первого предложения подтверждается еще и тем фактом, что подавляющее количество свободных денежных средств населения в настоящее время сосредоточено на банковских депозитах, которые являются в большинстве случаев основными кредиторами российской бюджетной системы (особенно регионального и муниципального уровней). Фактическое «проедание» оставшейся ликвидности в ущерб инвестиционному развитию в силу безудержного наращивания социальных расходов ведет к сокращению реального сектора и налогооблагаемой базы, усугублению финансовой неустойчивости банковской системы и росту налоговой нагрузки в перспективе.

3. С 1 января 1995 г. в России действует запрет  на использование эмиссионных источников дефицитного финансирования, что в дальнейшем было закреплено статьей 92 Бюджетного кодекса РФ. Однако решение вопроса кредитного финансирования растущих бюджетных дефицитов исключительно в форме размещения государственных долговых инструментов уже привело к известной ситуации августа 1998 года. В случае возникновения реальной угрозы срыва программ внешних и внутренних заимствований, на наш взгляд, возможно финансирование государственных расходов за счет небольшой эмиссии. Государственные мероприятия, профинансированные за счет кредитов эмиссионного банка в условиях прогрессирующей безработицы, обладают наибольшим мультипликационным эффектом. Стимулирующий эффект обеспечивается тем, что деньги взяты «из ниоткуда», то есть не отвлечены из других источников и не влекут за собой роста обязательств по их обслуживанию и возврату. В целях недопущения инфляции возможно последующее изъятие излишней ликвидности в конце финансового года.

4. Также возможно  продолжение практики-перечисления прибыли ЦБ РФ в доход федерального бюджета как одной из форм дефицитного финансирования, не сопровождающейся существенными негативными макроэкономическими последствиями. Проинфляционный характер данной меры может проявиться лишь в случае наличия гораздо большего размера прибыли ЦБ РФ по итогам финансового года по сравнению с прибылью в стабильные и экономически благополучные годы, что в условиях текущей ситуации маловероятно.

5. Одним из  внутренних источников финансирования бюджетных дефицитов может являться отвлечение избыточных резервов банковской системы, накопленных во время экономического спада из-за существенной разницы между уровнем сбережений и реальным спросом на кредитные ресурсы. В нашем случае низкий реальный спрос на кредитные ресурсы определяется скорее высокими системными рисками, нежели снижением действительной потребности в них. Отвлечение невостребованных резервов кредитных институтов наряду с отвлечением средств у небанковского сектора в любом случае ведет к увеличению скорости обращения денег и росту совокупного спроса.

6. В условиях отсутствия прогрессивной системы налогообложения политика наращивания заимствований приведет в самой ближайшей перспективе к усугублению расслоения доходов общества. Вьплата процентов по государственным долгам держателям государственных долговых обязательств имеет мощный перераспределительный эффект в пользу лиц и организаций с высокими доходами. В этих условиях целесообразно введение дополнительной налоговой нагрузки на данную категорию получателей или системы прогрессивного налогообложения.

7. Следует отметить продуктивную кредитно-денежную политику ЦБ РФ по рефинансированию банковской системы страны. На фоне ощутимого для национальной экономики изъятия денежной массы и активной политики заимствований на внутреннем рынке рефляционная политика ЦБ РФ позволила не допустить масштабных эффектов вытеснения капитала.

8. Наращивание государственного долга за счет кредитных источников в нынешних экономических условиях преследует по большей части краткосрочные цели, связанные с выполнением текущих обязательств, в то время как эффективное управление государственным долгом требует разделения расходов по источникам их финансирования на текущие и инвестиционные. В этой связи представляется целесообразным определить в законодательных и программных документах, регулирующих вопросы бюджетной политики, разделение расходов на текущие и инвестиционные, предусмотрев соответствующие источники их финансирования. Целесообразно также отразить основные направления, цели и механизмы воздействия государственного долга на макро - и микропоказатели национальной экономики с одновременной реализацией принципа целевого и, желательно, инвестиционного назначения привлекаемых кредитных ресурсов.

9. Кроме того необходимо внесение изменений в БК РФ в части создания отдельного раздела, регулирующего вопросы проектно-целевого финансирования инвестиционной деятельности государства, в том числе, осуществляемой за счет заемных средств. Целесообразным также является разработка и принятие отдельного федерального закона «О государственной инвестиционной деятельности», отражающего как приоритетные направления государственных инвестиций, так и основные принципы и механизмы государственной инвестиционной деятельности с целью обеспечения интересов государства в виде развития отраслей с высоким потенциалом добавленной стоимости. В результате можно получить существенный рост налоговых и неналоговых доходов в средне- и долгосрочной перспективе, смещение приоритетов в структуре государственных расходов в сторону более производительных расходов, имеющих наибольший мультипликационный эффект с точки зрения прироста налогооблагаемой базы и доходов государства.