Коррупция государственных и муниципальных заказов

Периодические проверки сотрудников  на лояльность, включая использование  провокационных методов, широко распространенные в коммерческом секторе. В сочетании  с показательными разоблачением  и наказанием виновных характеризуются  высокой антикоррупционной эффективностью. Побочным эффектом применения данного  метода является атмосфера подавленности  в коллективе и высокая текучесть  кадров. В системе государственной  службы используется в основном как  средство "грязной" борьбы с чиновниками-конкурентами, а не как профилактическая мера борьбы с коррупцией.

Создание системы взаимного  контроля сотрудников (добровольные осведомители). Этот метод как специально созданная  и культивируемая система также  широко распространен в практике крупных коммерческих структур. При  всей своей неприглядности метод  характеризуется крайне высокой  эффективностью. В практике государственного сектора встречается достаточно часто, но имеет определенные особенности: в государственных учреждениях  система добровольных осведомителей, как правило, не имеет официального регламента и является источником внутренней информации для отдельных руководителей.

Эффективная мотивация сотрудников. Включает в себя не только материальное вознаграждение чиновников-закупщиков, но и специальные мотивационные  программы, направленные на стимулирование желания долговременного сотрудничества с работодателем, построение карьеры  в организации. В европейских  странах чиновники, отвечающие за государственные  закупки, считаются отдельной категорией служащих и получают более высокое  жалованье по сравнению со своими коллегами - своеобразную "доплату  за честность". В России, к сожалению, такой подход не практикуется, и  отдельных мотивационных программ госслужащих, отвечающих за расходование бюджетных средств, практически  нет.

Ротация сотрудников, являющихся членами комиссий по размещению заказов. Такой метод позволяет разрушить  имеющиеся у недобросовестных чиновников договоренности с поставщиками. В  регламентированных коммерческих закупках применяется достаточно редко. По результатам  исследований Института госзакупок РАГС, в государственном секторе также практически не встречается.

Формирование корпоративной  этики нетерпимости к коррупции (включая разработку этических кодексов, кодексов по управлению конфликтом интересов  и реализацию специальных учебных  программ). За рубежом считается  одним из ключевых элементов стратегии  противодействия коррупции. В крупных  международных компаниях этический  кодекс регламентирует поведение каждого работника. В кодексе прописаны правила и этика поведения сотрудников, порядок разрешения и урегулирования ситуаций конфликта интересов.

В некоторых случаях этический  кодекс является неотъемлемой частью договора о найме сотрудника и  нарушение его положений может  привести к увольнению. В системе  государственной службы на Западе этические  кодексы, регламентирующие, в числе  прочего, и вопросы предотвращения коррупции, используются очень широко. Однако практика показала, что этические  кодексы выполняют свою функцию  только в случае обязательного регулярного  проведения специальных тренинговых программ с участием всех сотрудников организации.

Технические методы исключают  или значительно уменьшают вероятность  сговора представителей закупочных подразделений и продавцов, устраняя возможность личных контактов между  участниками сделки или увеличивая риск коррупционера быть пойманным. Примерами подобного инструментария могут служить:

Оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и  видеонаблюдения. Аналогом такой системы  является антикоррупционный метод, используемый в службе дорожной полиции  США: здесь взаимодействие офицера  полиции с правонарушителем должно происходить исключительно в  фокусе специальной видеокамеры, установленной  на каждом патрульном автомобиле.

Мониторинг служебной  почтовой переписки. Широко распространен  в коммерческом секторе, где является одной из функций подразделений  внутренней безопасности. Правомерность  применения данного метода в условиях государственной службы более чем  спорна с юридической точки зрения.

 Использование современных  информационных технологий (системы  электронных торгов, Интернет-магазинов  и электронных торговых площадок). Позволяет исключить непосредственный  контакт специалиста-закупщика и  представителя поставщика и является обыденной практикой в системе закупок коммерческого и государственного сектора. Однако в силу объективных ограничений доля таких закупок крайне незначительна, поэтому данный метод обычно применяется при сделках малого объема.

 Закупки по существующим  коммерческим или специально  сформированным каталогам. Широко  распространены как в коммерческом, так и в государственном секторе.  Ярким примером использования  этого метода является опыт  Администрации общих услуг США,  которая решает вопросы текущего  обеспечения (материально-технического  снабжения) всех федеральных ведомств. Администрация регулярно проводит  рамочные конкурсы по закупке  различной номенклатуры продукции/услуг,  результаты которых (цены, сроки  поставки и другие условия)  сводятся в специальные каталоги, рассылаемые затем в государственные  учреждения. При необходимости федеральные  ведомства США находят в полученном  каталоге нужную продукцию и  закупают ее по указанным условиям, без каких-либо дополнительных  процедур.

Регламентные (процедурные) методы направлены на проведение всех закупок в полном соответствии с  формализованными внутренними правилами  и процедурами, снижающими риск возникновения  коррупции. В этом случае комплекс мер  по противодействию коррупции осуществляется по двум направлениям:

Создание эффективной  системы правил, детально регламентирующих коррупционно опасные этапы процедуры размещения госзаказа. В нашей стране действует Федеральный закон от 25 июля 2005 г. № 94-ФЗ, который подробно описывает весь процесс размещения государственного и муниципального заказа. Однако при всех неоспоримых антикоррупционных достоинствах упомянутого закона в нем имеются отдельные этапы и элементы процедуры государственных закупок, которые недостаточно четко прописаны, имеют юридически неоднозначное толкование или подразумевают принятие субъективных решений. Эти пункты нормативного документа недобросовестные чиновники используют как лазейку для получения незаконного дохода. До устранения таких неоднозначных мест в законодательстве рекомендуется применять внутриведомственные регламенты (инструкции).

 Создание четких механизмов  контроля за точным соблюдением  правил. В самой системе правил, которые снижают риск возникновения  коррупции, должны быть предусмотрены  контрольные точки (в том числе  согласования с подразделениями,  не вовлеченными в процедурную  часть осуществления закупки), позволяющие  вести независимый текущий или  последующий аудит проводимых  процедур размещения государственного  заказа.

Репрессивные меры направлены на создание условий, при которых  коррупционные действия сотрудников, ответственных за размещение государственных  заказов, невыгодны. В российском законодательстве это реализуется через отдельные  положения Кодекса РФ об административных правонарушениях (ст.7.29-7.32) и Уголовного кодекса РФ (ст.285-286, 288-293).

Следует отметить, что применение каждого из методов противодействия  на практике ограничено его спецификой и требует привлечения дополнительных государственных ресурсов. Так, например:

Эффективность применения психологических  методов обусловлена:

квалификацией специалистов, привлекаемых для работ в этом направлении, в частности для проведения глубинных интервью, психологического тестирования кандидатов, сбора и анализа личной информации о кандидатах и сотрудниках, использования специальной аппаратуры ("детектора лжи", контроля переписки и переговоров); субъективизмом оценки и выводов: ведущую роль в оценке конкретной ситуации или работника, продумывании ответных шагов или мер воздействия играет заключение эксперта в данной области. Следовательно, здесь высока вероятность ошибок, в том числе умышленных;непринятием сотрудниками закупочных подразделений, даже вполне лояльными, некоторых методов, поскольку их использование нарушает права личности.

Применение технических  методов ограничивается свойствами приобретаемых товаров или услуг  и распространенностью технических  средств среди потенциальных  продавцов:

методы эффективны в отношении "биржевых" товаров и услуг, характеристики которых стандартизованы и легко измеримы (к таковым относятся, в частности, нефтепродукты, уголь, зерно, металл);

Методы практически неприменимы для услуг и товаров с уникальными свойствами и неизмеримыми характеристиками, так как в этом случае требуется прямое взаимодействие потребителя и продавца для уточнения характеристик или параметров технических условий. В качестве примера можно привести услуги по проектированию, консультационные или изыскательские работы.

 Результативность регламентных  методов может гарантироваться  только их тотальным и точным  выполнением, а значит, зависит  от эффективности механизмов  контроля за соблюдением установленных  правил и процедур.

Действенность репрессивных мер оказывается незначительной при отсутствии механизма неотвратимости наказания.

В заключение отметим, что  добиться ощутимых показателей снижения коррупции позволяет лишь комплексный  подход - сбалансированное использование  всех методов противодействия на всех этапах процесса государственных  закупок. Если ограничиваться отдельными областями или методами, можно  получить лишь кратковременный эффект, однако спустя некоторое время структура  и механизм извлечения незаконного  дохода изменятся, сместившись в  области, не затронутые инструментами  контроля и противодействия. В результате суммарные коррупционные потери вернутся к прежним размерам или  даже превзойдут их.

2. Анализ Федерального  закона №94-ФЗ как условие предотвращения  коррупции в сфере размещения  заказов

Целесообразно сказать, что  предотвращение коррупции в сфере  размещения заказов достигается  реализацией отдельных положений, предусмотренных в нормах данного  Закона, а также принятых в соответствии с ним подзаконных нормативных  правовых актах.

Обеспечением гласности  размещения заказов. Это достигается  широкой информированностью неопределенного  круга лиц, путем заблаговременной подачи соответствующих сведений в  определенные печатные издания (например, в городе Глазове это газета "Красное  Знамя"), а также через сеть Интернет.10 марта 2007 г. Правительство  РФ своим Постановлением N 147 утвердило  Положение о пользовании официальными сайтами в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов  на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд и о требованиях  к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам  обеспечения пользования указанными сайтами.

 Деятельностью соответствующих  комиссий при проведении того  или иного способа размещения  заказов (конкурсная, аукционная  или котировочная в количестве  не менее пяти человек).

Здесь следует остановиться на том факте, что в соответствии со ст.7 Закона N 94-ФЗ ("Комиссии по размещению заказов") членами комиссии не могут  быть физические лица, лично заинтересованные в результатах размещения заказа (в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в конкурсе, заявки на участие в аукционе или  заявки на участие в запросе котировок (далее - котировочные заявки) либо состоящие  в штате организаций, подавших указанные  заявки), либо физические лица, на которых  способны оказывать влияние участники  размещения заказа (в том числе  физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами  их органов управления, кредиторами  участников размещения заказа).

Дефиниция "физические лица, на которых способны оказывать влияние  участники размещения заказа (в том  числе физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управления, кредиторами  участников размещения заказа)" весьма пространна и размыта с точки  зрения юридической техники, так  как такими лицами, нам представляется, могут быть кто угодно, в связи  с чем нуждается в законодательной  корректировке. При такой корректировке  возможно использование отдельных  норм, предусмотренных законодательством  в сфере налогообложения, и в  частности п.2, 3 ч.1 ст.20 "Взаимозависимые  лица" части 1 Налогового кодекса  РФ

Документальной фиксацией  действий уполномоченных лиц при  размещении заказов (составлении письменных запросов, протоколов и т.д.). При  этом минимальный срок хранения документов по конкурсу - три года. Одновременно орган, уполномоченный на ведение официального сайта РФ, субъекта РФ и муниципальных  образований в сети Интернет, должен вести электронный журнал учета  операций, обеспечивать контроль целостности  информации и ее защиту от несанкционированного изменения, копирования и уничтожения, а также хранение информации в  течение 10 лет

Обязанностью заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации осуществлять аудиозапись  вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме  электронных документов заявкам  на участие в конкурсе. При этом любой участник размещения заказа, присутствующий при вскрытии конвертов  с заявками на участие в конкурсе и открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, вправе осуществлять аудио - и видеозапись  вскрытия таких конвертов и открытия доступа к таким заявкам.