Механизм регулирования деятельности естественных монополий

Пробелом российского законодательства также является отсутствие четкого разграничения ответственности государства и бизнеса в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации, что было особо отмечено в Стратегии развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года. Еще один недостаток законодательного регулирования отношений собственности в сфере недропользования заключается в том, что геологическая информация, полученная пользователем недр за счет собственных или привлеченных средств, является его собственностью и фактически выпадает из оборота на неопределенный срок. К тому же не решены вопросы сбора, хранения и получения первичной геологической информации. Так, принятие в 2010 г. поправок в Закон РФ «О недрах», который отменил плату за пользование геологической информацией, получаемой в результате государственного геологического изучения недр, содействует росту числа потенциальных недропользователей. Кроме того, использование геологической информации при разработке проектов недропользования может способствовать более рациональному использованию недр. Однако несмотря на то, что плата за пользование геологической информацией отменена, бюрократические процедуры, связанные с ее получением из государственных фондов, сохранились [12, с.8].

По этой причине еще в 2011 г. Минприроды России в Правительство РФ был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции». Поправки были нацелены на совершенствование оборота геологической информации. Законопроектом предполагалось установить четырехлетний срок, в течение которого обеспечивается конфиденциальность геологической информации о недрах. Также планировалось, что после истечения указанного срока подобная информация будет являться общедоступной. Названные законодательные инициативы так и не нашли отражения в ст. 27 «Геологическая информация о недрах» Закона РФ «О недрах» в действующей редакции.

К несоблюдению недропользователями действующего законодательства РФ можно отнести:

1. Противозаконное использование  государственного имущества без  предварительного заключения договора с уполномоченным государственным органом. В результате недропользователи незаконно владеют, пользуются и распоряжаются имуществом государственной казны.

2. Внесение стоимости геологических  скважин в уставный капитал  учреждаемых акционерных обществ без согласования с уполномоченным государственным органом согласно внутренним нормативным документам недропользователя.

3. Представление недропользователями  искаженной информации о фактическом состоянии объектов недр.

4. Отсутствие перечня имущества  государственной казны и порядка  его эксплуатации, включая сферу  недропользования, что негативно  сказывается на эффективности государственного управления недрами.

5. Получение государством, являющимся  титульным собственником недр, доходов  от недропользования в виде  налогов не более 30% от общей  массы горной ренты. Между тем  в мировой практике государство  получает не менее 70% ренты. Законодателем также не решается проблема привлечения частных инвестиций. Сфера недропользования остается недостаточно привлекательной для инвесторов по следующим причинам.

Во-первых, законодательство РФ о недрах не содержит норм, регулирующих порядок внесения изменений в лицензии на недропользование.

Во-вторых, в ст. 13.1 Закона РФ «О недрах», которая регламентирует проведение конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, в качестве одного из критериев выявления победителя конкурса отсутствуют показатель степени переработки добытого сырья, а также сроки реализации инвестиционного проекта.

В-третьих, имеет место установление ограничений участия иностранного капитала в пользовании участками недр при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства (ст. 2.1 Закона РФ «О недрах»). В этом случае иностранный инвестор не заинтересован вкладывать финансовые средства в проведение геолого-разведочных работ, если у него отсутствуют гарантии того, что при установлении факта открытия месторождения ему будет предоставлено право его разработки.

В-четвертых, Законом РФ «О недрах» геологоразведка участков недр федерального значения не рассматривается в качестве основания возникновения права пользования участками недр.

В-пятых, является ограниченным число пользователей недр на континентальном шельфе Российской Федерации. Господствующие позиции занимают квазигосударственные компании ОАО «Газпром» и ОАО «Роснефть». В этом, в частности, проявляется несовершенство российского антимонопольного законодательства, равно как и его применения.

Наконец, в России, в отличие от мировой практики, практически отсутствует возможность реального участия институтов гражданского общества в разработке законопроектов в сфере недропользования, практике их применения и контроля исполнения.

Совершенствование правового регулирования отношений собственности в минерально-сырьевом комплексе России предполагает, прежде всего, усиление роли государства в этом вопросе как минимум по двум причинам.

Первая причина - возможность конфликтов интересов участников недропользования. Например, для инвестора при оценке месторождения и балансовой стоимости запасов минерального сырья наибольший интерес представляют минимизация срока окупаемости капиталовложений и максимизация прибыли (рентабельности). Для государства, являющегося титульным собственником природных ресурсов страны, недостаточно ограничиваться исключительно определением величины доходов, поступающих в бюджеты различного уровня от предоставления частным инвесторам права недропользования, а также контролем (мониторингом) полноты извлечения минеральных ресурсов из недр.

Интересы государства в сфере недропользования должны охватывать вопросы расширения отечественной минерально-сырьевой базы, обеспечения минерально-сырьевого суверенитета и рационального недропользования, соблюдения экологических требований, решения социально-экономических проблем, связанных с недропользованием, - развитие территорий местоположения минеральных ресурсов на принципах государственно-частного партнерства, включая создание новых рабочих мест, формирование необходимой инфраструктуры и ряд других.

Вторая причина - более высокая эффективность государственной геологоразведки по сравнению с корпоративной по причине ее системной ориентации на изыскание полезных ископаемых максимально широкого спектра, что, в частности, позволяет определить масштабы и границы возможных территориально-отраслевых кластеров. Представляется целесообразной многовариантность действий по усилению роли государства в управлении собственностью субъектов хозяйствования естественных монополий:

1. Сохранить государственную собственность  на еще нераспроданное (неприватизированное) имущество предприятий и организаций естественных монополий, включенных в план (программу) приватизации федерального имущества, а также инфраструктуру естественных монополий: хранилища природных ресурсов, нефтепроводы, газопроводы, средства транспортировки сжиженных природных ресурсов и т.п.

2. Приостановить приватизацию организаций  геологической отрасли, включенных  в план (программу) приватизации  федерального имущества до 2016 г.

3. Определить пообъектный состав  государственного имущества в сфере МСК, отчуждение которого должно быть запрещено законом, в особенности в случае естественных монополий. В этом случае оправданно существование квазирыночных (не по форме, а по сути) государственных казенных предприятий на праве оперативного управления. Параметры их деятельности жестко задаются отраслевыми органами государственной власти вплоть до нормативов распределения прибыли и изъятия в бюджет свободного ее остатка. Особенности управления государственным имуществом функционально-целевого назначения (не подлежащего приватизации), которое закреплено за казенными предприятиями естетственных монополий, во многом обусловлены нерыночным характером их деятельности, к которой относятся сохранение, преумножение, восстановление ресурсов природно-ресурсной сферы.

4. Сформировать полный реестр  объектов федеральной собственности (включая объекты незавершенного строительства), который должен содержать количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики таких объектов.

5. Развивать инновационные формы (институты) интеграционного взаимодействия государства и бизнеса в сфере управления собственностью. Речь прежде всего идет об использовании потенциала государственных компаний, которые предполагается создать в том числе в сфере природопользования. Так, в законопроекте «О развитии Сибири и Дальнего Востока», разработанном Минэкономразвития России, планируется создать особый институт развития для данного региона - Государственную компанию развития Сибири и Дальнего Востока в форме автономной некоммерческой организации, подчиненной напрямую президенту, который назначает ее гендиректора и совет директоров. На госкомпанию не распространяется действие Федерального закона от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», а также положения Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в части, не противоречащей законопроекту (ст. 26). В задачи госкомпании входит привлечение инвестиций в освоение территории Сибири и Дальнего Востока и эффективное использование природных ресурсов в целях создания благоприятных условий для комплексного социально-экономического развития регионов Сибири и Дальнего Востока.

Названная госкомпания призвана отвечать за достижение показателей Стратегии социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона до 2025 года, участвовать в государственных и частно-государственных проектах и программах, выступать заказчиком от лица государства, оказывать содействие в подготовке, финансировании и реализации проектов и внешнеторговых контрактов российских экспортеров (преимущественно в сфере природопользования в силу возложенных на госкомпанию задач).

Госкомпания получит без конкурсных процедур право пользования всеми недрами. Это право она сможет вносить в капитал образованных открытых акционерных обществ (ст. 6 законопроекта). Что касается управления собственностью, то инвестор получает право пользоваться землей в течение 50 лет, а для изыскательских работ - на 2 года (ст. 18 законопроекта). При этом государство - собственник земли права собственности не лишается. Государство заключает с инвестором договор без торгов (ст. 22 законопроекта) и получает деньги за пользование землей в размере 5% от цены участка. Через 25 лет после создания госкомпании она подлежит ликвидации (ст. 40 законопроекта), а ее имущество - возвращению в бюджет.

6. Изъять природную ренту, получаемую  недропользователями со сверхдоходных месторождений (по сути, незаработанного ими дохода) в пользу государства. Ренту необходимо, во-первых, направлять на проведение геолого-разведочных работ, обеспечивающих воспроизводство малого и среднего бизнеса страны, во-вторых, на разработку нерентабельных месторождений, необходимых для развития народного хозяйства России. Одним из способов изъятия природной ренты у недропользователей может быть, помимо налога на добычу природных ископаемых, установление предельно допустимых отпускных цен на добытые минерально-сырьевые ресурсы. Причем не только для отечественного бизнеса, но и для населения страны, что резко контрастирует с существующей российской практикой со всеми вытекающими из этого обстоятельства социально-экономическими последствиями.

7. Установить квоты как одну  из мер прямого государственного  регулирования естественных монополий (в первую очередь на экспортируемое минеральное сырье, а также на их производные).

8. Продавать минерально-сырьевые  ресурсы и их производные за  рубеж исключительно за национальную  валюту.

9. Обращать в государственную  собственность имущество недобросовестного недропользователя в судебном порядке либо в порядке, определенном специальным законом. В последнем случае речь идет о национализации.

10. Провести (в разумных пределах) консервацию части месторождений  минерального сырья, как это имеет место в ряде развитых стран, например в США. Это необходимо не только в целях обеспечения природными богатствами будущих поколений российских граждан, но и в качестве меры по стимулированию перевода отечественной экономики на модернизационный путь развития и качественного изменения ее отраслевой структуры.

11. Развивать институты управления  собственностью, которые не связаны  с изменением ее формы: аренду, концессию, доверительное управление, аутсорсинг и др.

12. Обеспечивать информационную  транспарентность регулирования отношений собственности в сфере недропользования и повышение роли институтов гражданского общества в контроле (мониторинге) в этом вопросе.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Естественные монополии являются очень важной частью экономики. Использование преимуществ естественных монополий может принести неоценимую пользу обществу. Топливно-энергетический комплекс по-прежнему является одним из наиболее устойчиво работающих производственных комплексов естественных монополий российской экономики. Доля ТЭК в общем объеме отгруженной промышленной продукции в 2012 году составила 44,9% против 44,7% в 2011 году, в экспорте основных товаров - 70,4%, практически на уровне 2011 года (70,1%). В ТЭК занято почти 2 млн. человек, его доля составляет около 30% валового внутреннего продукта страны. Российский ТЭК находится на лидирующих позициях в мире практически по всем секторам. В нефтяной отрасли он занимает первое место в мире по добыче, в газовой отрасли делит первое и второе места, в электроэнергетике и добыче угля входит в пятерку стран. В среднесрочной перспективе ТЭК сохранит свои ведущие позиции. К несоблюдению недропользователями действующего законодательства РФ можно отнести:

-противозаконное использование  государственного имущества без  предварительного заключения договора с уполномоченным государственным органом;