Развитие экономической основы муниципального хозяйства

Правовую базу разграничения  образуют:

1) Федеральный закон "Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ст.50, 85);

2) Федеральный закон "О  внесении изменений в законодательные  акты Российской Федерации и  признании утратившими силу некоторых  законодательных актов Российской  Федерации в связи с принятием  Федеральных законов "О внесении  изменений и дополнений в Федеральный  закон "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации" и "Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации" от 22 августа 2004 г.  №122-ФЗ (ч.11 и 11.1 ст.154), (Далее - Федеральный  закон №122-ФЗ);

3) Постановление Правительства  РФ от 13 июня 2006 г. № 374 "О  перечнях документов, необходимых  для принятия решения о передаче  имущества из федеральной собственности  в собственность субъекта Российской  Федерации или муниципальную  собственность, из собственности  субъекта Российской Федерации  в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации", и другие нормативно-правовые акты.

В отношении отдельных  видов имущества - земель, лесов, водных объектов, объектов культурного наследия - установлены особые процедуры передачи.

В плане разграничения  недвижимого имущества можно  выделить два правовых режима:

1) обязательная передача  имущества от одного органа  публичной власти другому;

2) факультативная (по согласованию) передача имущества от одного  органа публичной власти другому.

С имуществом, которое не предназначено для решения задач  того или иного уровня публичной  власти, все более или менее  понятно - оно подлежит передаче другому  уровню публичной власти, в компетенцию  которого входит решение задач по профилю имущества, либо, если оно  не входит в сферу интересов других публичных субъектов, перепрофилированию или отчуждению.

Вместе с тем, Федеральный  закон от 29.12.2006г. № 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" дополнил статью 50 федерального закона №131-ФЗ положением, согласно которому в собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых, предоставлено федеральными законами, которые не относятся к вопросам местного значения.

Федеральный закон от 18.10.2007г  №.230-ФЗ "О внесении изменений  в отдельные законодательные  акты Российской Федерации в связи  с совершенствованием разграничения  полномочий" установил также, что  в муниципальной собственности  может находиться имущество, предназначенное  для осуществления отдельных  полномочий органов местного самоуправления. Речь идет о передаче на основе соглашений, части полномочий, органов местного самоуправления поселений, органам местного самоуправления муниципальных районов [4].

В то же время специальный  федеральный закон, устанавливающий  особенности возникновения, осуществления  и прекращения права муниципальной  собственности, а также порядок  учета муниципального имущества, не принят, хотя необходимость его принятия закреплена в ч.6 ст.50 Федерального закона №131-ФЗ.

Получается, что проблемы возникают и решаются в суде, причем на защиту своих интересов в судебном порядке муниципалитетам приходится расходовать финансовые, трудовые, временные ресурсы, в то время  как для эффективного управления имуществом необходимы четкие и понятные правовые нормы, а не судебные решения. Но пока только судебным толкованием  устраняется противоречивость и  двусмысленность указанного законодательства.

Очевидно, что муниципальная  собственность должна служить интересам  комплексного социально-экономического развития муниципального образования, получения налоговых доходов  местного бюджета, роста экономического потенциала территории. В связи с  этим полагаем, что перечень муниципального имущества, возможно, привести в большее  соответствие с вопросами местного значения, основываясь при этом на принципе его эффективного использования.

Вместе с тем, в пределах установленного перечня муниципального имущества органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать, какие  объекты муниципальной собственности  необходимы им для решения соответствующих  вопросов местного значения.

Таким образом, важное значение, для формирования муниципальной  собственности имеет процесс  разграничения объектов собственности  между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.

1.3. Местный бюджет и муниципальное имущество местного самоуправления

В соответствии с Федеральным  законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» местный  бюджет – бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Местный бюджет определяется как совокупность организационных бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов РФ.

В 1998 г. были приняты нормативные  документы, регламентирующие экономические  отношения всей бюджетной системы  страны. К ним следует, в первую очередь, отнести Налоговый и  Бюджетный Кодексы. принят и воплощается  в жизнь Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления». В настоящее время отрабатывается законодательный механизм перераспределения  компетенции между федеральным  и территориальным уровнями государственной  власти, органами местного самоуправления.

Существует серьезное  отставание теоретических и практических разработок в области государственных  финансов применительно к условиям современной России. Важная роль в  реформировании бюджетных отношений  отводится местным бюджетам. Местные  бюджеты принято считать низовым  звеном бюджетной системы РФ. Вместе с тем, они являются фундаментом  бюджетной системы, не укрепив которой, нельзя кардинально улучшить бюджетные  взаимоотношения в соответствии с функциями, возлагаемыми на каждый уровень государственной власти.

Для финансирования данных расходов местным органам самоуправления необходим достаточный уровень  доходных источников местных бюджетов. Одним из основных принципов построения и функционирования бюджетной системы  РФ является принцип самостоятельности  бюджетов. Данный принцип предусматривает, что расходы каждого бюджета  должны покрываться его доходами. Однако, анализ бюджетов на местном  уровне свидетельствует о том, что  принципы самостоятельности не получают достаточного практического подтверждения.

Недостаток собственных  средств местных бюджетов для  финансирования деятельности органов  местного самоуправления компенсируется значительными объемами дотаций, субвенций  и других видов финансовой помощи местным бюджетам. В понятие «межбюджетные  отношение» входит не только получение  финансовой помощи, но и законодательное  распределение доходов и расходов на долговременной основе между звеньями бюджетной системы.

Не решив эту проблему, нельзя рассчитывать на качественное улучшение механизма бюджетного регулирования, достижения реальной самостоятельности  местных бюджетов. Для того, чтобы  принцип самостоятельности местных  бюджетов не носил чисто формального  характера, помимо законодательного разграничения  доходных и расходных функций  между бюджетами различных уровней, необходимо заинтересовать органы местного самоуправления в получении дополнительной помощи из вышестоящих бюджетов.

Разработка единой, научно обоснованной методики определения  социальных нормативов расходования бюджетных  средств, учитывающей инфляционные процессы, различие потребностей в  социальных расходах, обеспечит объективность  в определении размеров минимального бюджета. Вместе с тем, необходимо использовать регулирующие налоги не только как  инструмент вертикального, но и горизонтального  выравнивания доходов соответствующих  бюджетов, что позволит уменьшить  потребность в трансфертах и  других видах межбюджетной помощи.

Функции местных  бюджетов

Экономическая сущность местных  бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти; распределение  и использование этих фондов между  отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной  деятельностью предприятий, организаций  и учреждений, подведомственных этим органам власти. Важное значение, имеют  местные бюджеты в осуществлении  общегосударственных экономических  и социальных задач в первую очередь  в распределении государственных  средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включающих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки.

Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются  за счет собственных и регулирующих источников доходов. Федеральные органы государственной власти, органы государственной  власти субъектов РФ обеспечивают муниципальным  образованиям минимальные местные  бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы  местных бюджетов устанавливаются  законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Доходная часть минимальных  местных бюджетов формируется путем  закрепления доходных источников на долговременной основе федеральным  законом, законом субъекта РФ. Если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет этих источников, федеральные  органы государственной власти, органы государственной власти субъекта РФ передают органам местного самоуправления другие доходные источники федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Свободные переходящие остатки  местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Возможный состав собственных  источников доходов местного бюджета  определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных  бюджетов состоит из собственных  доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней  власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток  средств по бюджету за прошлый  финансовый год [7, с.46]

Бюджетные расходы в зависимости  от их экономического содержания делятся  на текущие расходы и капитальные  расходы, согласно экономической классификации  расходов бюджетов Российской Федерации.

Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой  часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в  действующие или вновь создаваемые  юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы  на проведение капитального ремонта  и иные расходы, связанные с расширенным  воспроизводством, расходы, при осуществлении  которых создается или увеличивается  имущество, находящееся в собственности  муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные  расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных  расходов бюджетов может формироваться  бюджет развития.

К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов  местного самоуправления, бюджетных  учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики  в форме дотаций, субсидий и субвенций  на текущее функционирование, а также  другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации [7, c.56].

В целом, расходная часть  местных бюджетов включает:

• расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;
• расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
• расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;
• ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска, а также и иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Более половины консолидированного бюджета государства  сосредоточены на федеральном уровне, менее одной трети – на уровне субъектов федерации, и лишь менее  одной пятой – на уровне муниципального самоуправления. В этих условиях совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая отдана на откуп  местным властям, не может нормально  функционировать, т. к. у муниципальных образований просто нет денег. Кардинальное изменение ситуации возможно лишь в том случае, когда муниципальные образования будут обладать реальной финансовой самодостаточностью и независимостью, а это невозможно без изменения самой сути налоговой политики в России: изменений связанных с закреплением за муниципальным самоуправлениям таких налогов как подоходный налог и налог на недвижимость, с возможностью реализации такого резерва поступлений в местный бюджет, как земельный налог.