Развитие экономической основы муниципального хозяйства

В Бюджетном послании на 2009–2011 годы и дальнейшую перспективу  во многом повторены задачи, поставленные годом раньше. Вместе с тем в  этом послании также говорится о  том, что одной из задач является эффективное расходование бюджетных  средств за счет перехода к финансовому  обеспечению государственных услуг  на основе государственного задания  и принципов нормативно-подушевого финансирования. Кроме того, поставлены задачи расширения практики учета результативности работы органов государственной  власти субъектов РФ при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки за счет средств федерального бюджета, совершенствования структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере.

Бюджетное послание на 2010–2012 годы ставит задачу в условиях преодоления  последствий мирового финансового  кризиса перейти к режиму жесткой  экономии бюджетных средств, предполагающему  достижение максимально возможного мультипликативного экономического и  социального эффекта от каждого  бюджетного рубля. Четко указывается  на то, что контроль за целевым расходованием  бюджетных средств должен сопровождаться содержательным анализом достигнутых  результатов. Речь также идет об обеспечении  кардинального повышения качества предоставляемых гражданам государственных  услуг, модернизации сети оказания услуг  за счет бюджетных средств. Впервые  заявлено о том, что бюджетное  планирование должно быть основано на консервативном варианте прогноза. Допущена возможность перехода с 2011 года к  программной структуре бюджета  с одновременной корректировкой классификации расходов. Бюджетное  послание на 2011–2013 годы было направлено Президентом РФ 29 июня текущего года, а 30 июня Правительство Российской Федерации утвердило Программу  по повышению эффективности бюджетных  расходов. Наверное, излишне говорить о том, что Программа построена  на основе именно этого Бюджетного послания.

Оба программных документа  правительства: и 2004 года, и 2010 года —  являются результатом последовательной целенаправленной работы правительства, Минфина России, других федеральных  министерств и ведомств прежде всего  по совершенствованию бюджетного процесса и его отдельных элементов, затем  по реформированию управления общественными  финансами, а в современных условиях — по внедрению программно-целевых  принципов организации деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. И здесь  необходимо подчеркнуть, что Программа  Правительства РФ по повышению эффективности  бюджетных расходов на период до 2012 года — практически первый документ по вопросам бюджетных расходов, в  котором вопросам государственного и муниципального управления уделено места не меньше, чем финансовым нюансам. Причем деятельность органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в неразрывной связи с управлением финансовыми ресурсами, которые им предоставляются для достижения целей их деятельности.

В рамках реализации Концепции  на федеральном уровне было принято  множество нормативно-правовых актов, регламентирующих функционирование тех  или иных новых инструментов (ведомственные  целевых программы, доклады о  результатах и основных направлениях деятельности, реестры расходных  обязательств и т. д.). Основными итогами  формирования новой системы должны были стать следующие изменения:

• трансформация системы принятия решения при распределении финансовых ресурсов: во главу угла должен был быть поставлен результат деятельности;

• переориентация системы ценностей государственного (муниципального) служащего с «освоения средств» на «достижение результата»;

• изменение системы бюджетного планирования: увеличение горизонта планирования и отход от практики чистого индексирования расходов из года в год.

Практическое внедрение  этих инструментов в бюджетный процесс  выявило значительное число подводных  камней как в виде технически нерешенных вопросов, так и в форме идеологических противоречий, устранение которых стало  одним из оснований для разработки Программы. Такая ситуация была вызвана  весьма сжатыми сроками внедрения  новых инструментов и отсутствием  достаточного методического сопровождения  мероприятий при условии очень  сложных и кардинальных изменений  в деятельности органов власти. Как  следствие, в 2010 году сложилась ситуация, когда большинство наработок  прошлых лет уже стало для  всех чем-то знакомым, но практического  воплощения в жизнь программно-целевого бюджетирования так и не произошло. Отчасти это было связано со сложной  мировой финансово-экономической  ситуацией, отчасти стало следствием запутанности и множественности  принятых нововведений. В результате основное внимание Программы было сконцентрировано на практических аспектах функционирования новой системы, исключении противоречий и недоработок:

• формирование и финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий, нормирование затрат на предоставление услуг;

• развитие новых форм оказания государственных (муниципальных) услуг, а именно введение новых типов государственных (муниципальных) учреждений и подходов к управлению ими;

• развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля;

• методические вопросы оценки деятельности органов власти и органов местного самоуправления;

• оптимизация структуры органов государственной власти (органов местного самоуправления);

• вопросы развития системы закупок для государственных (муниципальных) нужд;

• методические нестыковки в применении инструментов бюджетирования, ориентированного на результат и т. д.

Принципиально новым направлением деятельности в Программе стало  «развитие информационной системы  управления государственными финансами». Несомненно, вопросы информатизации были актуальны и в период реализации Концепции, но они в основном касались автоматизации бюджетных процедур. Ко времени реализации Программы  на первый план вышла также проблема обеспечения достоверной и доступной  информации для всех заинтересованных лиц, и в первую очередь для  населения. Таким образом планируется  обеспечить публичность и открытость власти и создать основу для формирования механизмов общественного контроля.

В итоге в настоящее  время все субъекты РФ и муниципальные  образования с нетерпением ждут как методических рекомендаций, так  и самого конкурса. Причем если предоставление субсидий и участие в конкурсе не для всех регионов является задачей номер один, то получение методических рекомендаций, несомненно, является приоритетным ожиданием.

3.3. Региональные  и муниципальные программы

По поводу региональных и  муниципальных программ повышения  эффективности бюджетных расходов уже сейчас можно сказать о  том, что особенностью формирования и реализации таких программ по сравнению  с программами реформирования региональных финансов будет являться то, что  большинство мероприятий, предусмотренных  Программой Правительства РФ, не могут  быть прямо реализованы на региональном уровне, поскольку они связаны  с корректировкой федерального законодательства, и в первую очередь Бюджетного кодекса. Поэтому от регионов потребуется  действительно творческий подход к  формированию своих программ, связанный  с реалистичной оценкой собственных  полномочий и максимальной их реализацией  по всем направлениям реформирования, предложенным Правительством РФ. Более  того, уже сейчас регионам и муниципалитетам  при разработке программ придется считаться  не только с федеральной Программой, но и с множеством новых принципиальных законов и подзаконных актов, влияющих на вопросы повышения эффективности  бюджетных расходов. Прежде всего  это:

• Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;

• Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» с комплексом подзаконных актов;

• Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с комплексом подзаконных актов;

• постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» и т. д.

В результате, учитывая мероприятия  Программы и продолжающееся развитие законодательства, с нашей точки  зрения, усилия по реализации региональных и муниципальных программ целесообразно  сконцентрировать на следующих направлениях:

• развитие программно-целевых принципов формирования бюджета, включая подготовку к переходу к программному бюджету;

• повышение эффективности оказания государственных (муниципальных) услуг, что предполагает как работу с государственными (муниципальными) заданиями, так и оптимизацию бюджетной сети в соответствии с проводимой реформой государственных учреждений;

• реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

• развитие информационной составляющей системы управления государственными финансами;

• разработка механизмов заинтересованности муниципальных образований в повышении эффективности расходов местных бюджетов (для программ субъектов РФ).

Кроме того, каждый субъект  РФ (муниципальное образование) вправе расширить данный перечень мероприятиями  в части оптимизации функций  государственного управления, совершенствования  системы государственных закупок, развития системы межбюджетных отношений, актуальных для конкретной территории.

3.4. Проблемы и  перспективы управления муниципальной  собственностью

Для эффективного использования, имущество, находящееся в собственности  муниципального образования, за муниципальными предприятиями и учреждениями закрепляется на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах  хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296 ГК РФ), а за предприятиями и учреждениями других форм собственности - на праве аренды или безвозмездного пользования.

Средства местного  бюджета  и иное муниципальное имущество,  не закрепленное  за  муниципальными  предприятиями  и   учреждениями, составляют   муниципальную   казну   соответствующего  городского, сельского поселения или другого  муниципального образования.

Такое разделение муниципального имущества важно прежде всего  для обоснования раздельной имущественной  ответственности муниципального образования  и созданных им предприятий и  учреждений по их долгам.

Муниципальное унитарное  предприятие, которому имущество принадлежит  на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским  кодексом Российской Федерации.

Предприятие не вправе продавать  принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать  его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных  обществ и товариществ или  иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника муниципального имущества. Остальным  имуществом, принадлежащим муниципальному предприятию, оно распоряжается  самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными  правовыми актами.

Согласно Гражданскому кодексу  Российской Федерации муниципальные  учреждения в отношении закрепленного  за ними имущества на праве оперативного управления осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в  соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени  выступают органы местного самоуправления) и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляющие от имени муниципального образования  права собственника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», регулируя отношения  органов местного самоуправления с  предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, устанавливает, что органы местного самоуправления:

• определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

• осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);

• утверждают их уставы;

• назначают и увольняют руководителей данных предприятии, учреждений и организаций и строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством;