Управление доходной частью государственного бюджета России

Финансовая помощь от бюджета другого уровня — это вид неналоговых доходов, подлежащих учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств. Финансовая помощь предоставляется в форме дотаций, субвенций или субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств. Безвозмездные перечисления поступают от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств.

Штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено БК или иными законодательными актами. Суммы штрафов за налоговые правонарушения подлежат зачислению в соответствующие бюджеты по нормативам и в порядке, которые установлены федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и (или) законодательством РФ о соответствующих налогах и сборах, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Распределение по звеньям бюджетной системы РФ, которое проводится в целях выравнивания нижестоящих уровней бюджетов. Для этого следует определить понятие «собственные» и «регулирующие» доходы.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами.

К собственным доходам бюджетов относятся:

•    налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ;
•    неналоговые доходы, за исключением доходов от использования 
  имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
•   безвозмездные перечисления.

Финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда и выступает средством горизонтального выравнивания нижестоящих бюджетов.

Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги или иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются БК РФ либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня. Важно заметить, что на федеральном уровне утверждаются единые нормативы отчислений по каждому виду регулирующих доходов для всех субъектов РФ. В субъектах РФ для местных бюджетов могут устанавливаться как единые, так и дифференцированные нормативы (групповые или индивидуальные).

Различие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется видом нормативного документа, который их устанавливает. Иначе говоря, собственные доходы регламентируются законодательством (преимущественно — налоговым), а регулирующие доходы — бюджетным законодательством, включая БК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ о соответствующем бюджете на очередной год.   

В соответствии с БК РФ, в доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления. Эта норма вызывает справедливую критику, поскольку фактически ущемляются права субъектов РФ и муниципальных образований, так как в любой момент вышестоящими органами власти может быть принято решение о централизации части их доходов. Представляется, что следует законодательно закрепить процедуру согласования такого решения с нижестоящими органами власти.

При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета.

Налоговые доходы распределялись между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ примерно поровну. Начиная с 2000 года доля федерального бюджета возрастает. В федеральном бюджете на 2001 год нашли отражение принятые меры по централизации бюджетных средств, прежде всего 100%-ное зачисление НДС. Эта мера была направлена на ликвидацию так называемых нефинансируемых мандатов, то есть с 2001 года отдельные социально ориентированные федеральные законы финансировались из федерального бюджета. Пропорции распределения налоговых доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в 2001 году составили соответственно 58,1 и 41,9%. (см.Приложение 6)

Однако действие части 3 статьи 48 БК РФ, устанавливающей паритетное распределение налоговых доходов, было приостановлено на 2001 год, согласно Федеральному закону от 27 декабря 2000 года № 150-ФЗ.  В 2002 году уровень централизации еще более возрастает.

Доктор экономических наук Л.И. Пронина анализировала в своих работах: «Оптимальное распределение налоговых доходов между бюджетами всех уровней, преимущественно путем использования принципа распределения ставок налогов и законодательного закрепления на постоянной (долговременной) основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разного уровня, позволит сократить дотационность в бюджетной системе РФ, повысит заинтересованность, а также ответственность на каждом уровне этой системы за собираемость налогов, рост налогового потенциала, обозначит сужение сферы перераспределительных процессов, уменьшит необходимость оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам»3.

Оптимальное распределение требует единственного критерия, но такого всеми признанного критерия пока нет и выработать его весьма сложно. Очевидно, что в России нет двух бюджетов, похожих друг на друга по условиям формирования и исполнения. Поэтому введение принципа разделения ставок налогов и законодательного закрепления на постоянной (долговременной) основе нормативов распределения налоговых поступлений между бюджетами разного уровня будет иметь, по нашему мнению, все-таки паллиативный характер, так как будет осуществляться по системе критериев, направленных на решение задач определенного текущего или среднесрочного периода.

В неналоговых доходах существенную роль играют доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности государственных и муниципальных организаций.

С 2001 года упразднено большинство федеральных целевых бюджетных фондов.  Зачисляемые ранее в целевые бюджетные фонды налоговые и неналоговые платежи предусматриваются в доходах федерального бюджета по соответствующим статьям классификации доходов бюджетов РФ, а не как самостоятельная группа доходов.

Относительное (в процентах к ВВП) снижение уровня налоговых доходов федерального бюджета в 2002 году против ожидаемой оценки в 2001 год на 0,3% предусматривалось за счет следующих основных факторов. (Приложение 7)

Причина значительного снижения относительного уровня налоговых доходов федерального бюджета — принятие и введение с 1 января 2002 года главы 25 НК РФ, предусматривающей изменение налогообложения прибыли юридических лиц и снижение федеральной части ставки этого налога с 11 до 7,5%.

Новацией 2002 года стало включение в состав доходов федерального бюджета части единого социального налога, что связано с радикальной пенсионной реформой, начавшейся в этом же году.

 Порядок формирования доходов федерального бюджета оказывает определяющее влияние на доходную базу бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

2.2.2. Особенности  структуры доходов бюджетов субъектов  РФ.

Доходы бюджетов субъектов РФ формируется за счет собственных и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.  В доходы бюджетов субъектов РФ  полностью поступают доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

К налоговым доходам бюджетов субъектов РФ относятся:

•    собственные налоговые доходы субъектов РФ от региональных 
  налогов и сборов, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством РФ, а пропорции их разграничения на постоянной основе и распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами определяются законом о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и Федеральным законом от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах 
  местного самоуправления в Российской Федерации»;
•    отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, 
  распределенных к зачислению в бюджеты субъектов РФ по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования 
  местным бюджетам.

Собственные доходы бюджетов субъектов РФ от региональных налогов и сборов, а также от закрепления за субъектами РФ федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов РФ на срок не менее трех лет. Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство РФ. При передаче собственных доходов субъектов РФ местным бюджетам учитываются минимальные доли федеральных налогов, закрепленные за муниципальными образованиями согласно вышеназванному Закону о финансовых основах местного самоуправления. Например, Законом Ленинградской области от 6 декабря 2001 года № 65-ОЗ «Об областном бюджете Ленинградской области на 2002 год» предусмотрено  распределение налога на доходы физических лиц между областным бюджетом и бюджетами муниципальный образований.

Полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ по формированию бюджетов заключаются в праве введения региональных налогов и сборов, установления ставок по ним и предоставления налоговых льгот в пределах, установленных налоговым законодательством.

 Установлены  нормативы отчислений от сумм  налога на доходы физических  лиц, поступающих в бюджет Ленинградской области. (Приложение 8)

Органы законодательной власти субъектов РФ вправе снизить ставку налога на имущество юридических лиц (в федеральном законе установлена ставка 2%) либо освободить отдельные категории плательщиков от уплаты этого налога на данной территории. Решение о введении Налога с продаж в конкретном субъекте РФ принимается на основе закона субъекта РФ об этом налоге. Налог с продаж был веден в 74 субъектах РФ. В случаях, определенных налоговым законодательством, органы власти субъектов РФ имеют право предоставления льгот по федеральным налогам. Согласно статьи 284 главы 25 НК РФ «Налог на прибыль организаций» сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 14,5%, зачисляется в бюджеты субъектов РФ. (Приложение 9) Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ вправе снижать для отдельных категорий налогоплательщиков налоговую ставку в части сумм налога, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ. При этом указанная ставка не может быть ниже 10,5%.

Законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ в пределах их компетенции, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год. Внесение изменений и дополнений в законодательство субъектов РФ о региональных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года, допускается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в законы субъектов РФ о бюджете на текущий финансовый год.

Органы исполнительной власти субъектов РФ предоставляют налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов РФ в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов РФ о бюджете. Предоставление отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в части суммы федерального налога или сбора, поступающего в бюджет субъекта РФ, возможно только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта РФ перед федеральным бюджетом, соблюдении предельного размера дефицита бюджета субъекта РФ и размера государственного долга субъекта РФ.

Рассмотрим особенности доходов бюджетов субъектов РФ на примере Ленинградской области.  (см. Приложение 10)

В доходах областного бюджета Ленинградской области преобладают налоговые доходы — 70,20%. Два крупнейших прямых налога — на прибыль организаций и на доходы физических лиц — в совокупности составляют 45% доходной базы. Отметим высокий удельный вес акцизов — 12,13%, что обусловлено функционированием в Ленинградской обл. предприятий, производящих подакцизные товары. Среди неналоговых доходов наибольшую величину занимает арендная плата за землю, но ее удельный вес в доходах бюджета небольшой — 0,63%. Ленинградская область относится к дотационным регионам, поэтому 7,17% ее доходов составляет финансовая помощь из федерального бюджета4. Однако, являясь динамично развивающейся в экономическом плане территорией, Ленинградская обл. в 2003 году снизила зависимость от федерального бюджета (в 2002 году этот показатель составлял 12%). Среди доходов целевых бюджетных фондов выделяется Территориальный дорожный фонд, удельный вес которого в составе доходов составляет 19,13%.

Рассмотрим структуру доходов бюджета другого   субъекта РФ —

г. Санкт-Петербурга, который относится к «регионам-донорам».(см. Приложение 11)

Доходная база бюджета Санкт-Петербурга на 2003 год характеризуется преобладанием налоговых доходов (74,46%), а в их составе — прямых налогов. Так, налог на доходы физических лиц и налог на прибыль предприятий в совокупности составляют почти 50% доходов бюджета города. Акцизы занимают около 10% доходов бюджета. Среди косвенных налогов отметим также фискальное значение налога с продаж — 5,19% доходов (для сравнения: в Ленинградской области налог с продаж не введен). В части неналоговых доходов особое место занимают доходы от использования городского имущества — более 90% всей суммы неналоговых доходов. В 2002—2003 годах Санкт-Петербург, как и все субъекты РФ, получал субсидии и субвенции из федерального бюджета на реализацию ряда федеральных законов. Эти суммы составили в доходах бюджета Санкт-Петербурга 1 млрд. 397,7 млн. руб., или 2,44% доходов. Целевые бюджетные фонды занимают около 9% в доходах бюджета города, и в этой сумме преобладают средства Территориального дорожного фонда. С 2001 года в состав доходов бюджета Санкт-Петербурга включаются доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности бюджетных учреждений, как это предусмотрено БК РФ. В эту сумму также включена часть прибыли унитарных предприятий города. Удельный вес данных поступлений составляет 4,8%. (см.Приложение 12)