Финансовая политика Российской Федерации

1.      Оптимизация уровня налогового бремени в экономике, при котором государство сможет получить достаточно налоговых доходов и доходных источников для осуществления запланированных расходов, а налогоплательщики согласны будут относительно безболезненно для бизнеса и жизнедеятельности задекларировать свои доходы и объекты для налогообложения.

2.      Оптимизация объема структуры самих государственных расходов. Прежде всего необходимо еще на стадии планирования и разработки бюджета разделить расходы на необходимые, полезные и избыточные, с учетом критерия результативности в порядке перечисления расходов по названным группам, т.е. исходя из величины эффекта от планируемого расхода в виде реального прироста общественных благ или реального экономического эффекта. Расходы, вообще не приносящие результата (эффекта), должны быть отнесены к разряду избыточных и исключены из состава планируемых расходов. Оптимизации подлежат необходимые и часть полезных расходов с учетом расчетного коэффициента результативности (полезности). Необходимые расходы финансируются в полном объеме за счет налоговых доходов. Прошедшие отбор к включению в бюджет полезные расходы принимаются к планированию и исполнению в полном объеме, если они полностью покрываются плановыми доходными статьями; если таких источников недостаточно, то под соответствующую часть полезных расходов должны быть изысканы дополнительные доходные источники (желательно неналоговые). При этом не исключаются планирование и утверждение бюджетов с дефицитом.

3.      Деление суммарного бюджета (федерального и регионального) на два относительно самостоятельных бюджета: основной и чрезвычайный[2]. Основной бюджет должен планироваться и утверждаться в объеме постоянных, переходящих из года в год необходимых и, возможно, части полезных расходов, полностью покрываемых стабильными налоговыми доходами. Желательно, чтобы он был безрисковый и бездефицитный. Чрезвычайный бюджет формируется для финансирования полезных расходов и их части, признанных чрезвычайными по степени результативности (полезности) и риска. Покрытие чрезвычайных расходов должно осуществляться преимущественно за счет целевых фондов, нефтегазовых доходов, неналоговых доходов, профицита основного бюджета и других чрезвычайных доходов, а сам чрезвычайный бюджет может быть дефицитным. В состав чрезвычайных расходов целесообразно включать крупные инвестиционные и другие проекты и программы, срок действия которых ограничен по времени их существования.

4.      Переход от политики искусственного планового бюджетного профицита к политике управляемого бюджетного дефицита (не более 2% к ВВП). Уже в трехлетнем федеральном бюджете (2008-2010) в 2010 г. планируется исполнить бюджет без профицита. Политика управляемого дефицита бюджета практикуется многими развитыми странами, так как подстегивает экономику, вынуждая изыскивать резервы и дополнительные доходные источники за счет скрытого экономического и финансового потенциала. Поэтому проблема кроется не в наличии дефицита бюджета, а в его качестве, определяемом структурой государственных расходов. Структуру дефицита должны составлять только полезные государственные расходы, преимущественно инвестиционного и социального характера, связанные со стимулированием эффективного потребительского спроса. Источниками покрытия дефицита должны быть в первую очередь неналоговые доходы (как собственные, так и привлеченные в вид займов), сверхплановые налоговые поступления основного бюджета, средства целевых фондов и избыточных финансовых резервов (резервных фондов) государства.

              К сожалению, в России так и не разработаны государственные социальные стандарты, а из БК РФ вообще было выведено это понятие. Поэтому необходимо вернуться к вопросу о переходе на бюджетное финансирование на основе научно обоснованных государственных (федеральных и региональных) социальных стандартов. Региональные стандарты должны конкретизировать федеральные стандарты с учетом экономических, социальных, культурных, природно-климатических и иных особенностей территорий (первые не могут быть ниже вторых). Научно обоснованная (экономически, физиологически и т.д.) стандартизация социальных расходов позволит равномерно распределить социальные блага по регионам страны в объеме, соответствующем минимальным европейским стандартам.

              Переход на финансирование социальных расходов на основе государственных стандартов является частью общей политики построения системы публичных финансов, ориентированной на результат. Проблема перехода на планирование и финансирование государственных (муниципальных) расходов по результирующим показателям на основе нормативного и программно-целевого методов постепенно решается Правительством РФ уже сейчас. Разработаны и реализуются крупномасштабные федеральные экономические и социальные программы и национальные проекты, и эта практика будет расширяться. Тем не менее названные меры бессистемны, не отличаются целостностью и комплексностью по отношению к государственному финансовому хозяйству в целом. На программно-целевой и нормативный методы должна быть переведена основная масса государственных расходов, как это имеет место, например, во Франции, США и других странах.

              Политика прямого бюджетного финансирования расходов на стимулирование экономического роста и рационализацию структуры потребительского спроса должна строиться в рамках следующих направлений:

      долевое участие в инвестиционных проектах, государственно-частное партнерство и другие формы бюджетной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, обеспечивающих безопасность страны и переход экономики на инновационный путь развития; бюджетная поддержка отраслей, осуществляющих глубокую переработку лесных ресурсов;

      повышение оплаты труда работниками бюджетной сферы, МРОТ, пенсий и пособий до уровня минимальных европейский стандартов, учитывая, что до 45% личных доходов возвращается в бюджетную систему через подоходный, другие личные налоги и косвенное налогообложение;

      дальнейшее количественное и качественное развитие социальной ипотеки и социального жилищного строительства;

      финансирование и развитие государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ, дорожного строительства и иной инфраструктуры.

              Приоритетными направлениями финансовой политики в области государственных доходов являются: налоговое реформирование; развитие налоговых механизмов регулирования природопользования и рентных отношений; более широкое использование внутренних государственных заимствований под крупные коммерческие инвестиционные проекты (например, строительство скоростных железнодорожных магистралей в Сибирь и на Дальний Восток и др.).

              Центральным звеном политики налогового реформирования является оптимизация уровня и структуры налогового бремени в экономике. В рамках этого направления предстоит принять ряд следующих первоочередных мер:

      поэтапное снижение ставки НДС до 14%, отказ от практики применения по НДС ставки 0% при экспорте природного сырья (сегодня потери бюджета от этого механизма составляют 35-40% всех поступлений НДС) и переход по названным объектам налогообложения к простому освобождению от уплаты НДС без его возмещения экспортерам;

      установление прогрессивной шкалы ставок налога на доходы физических лиц с доходов, превышающих 1250 тыс. руб. в год, и направление этих налоговых поступлений исключительно на цели социальной поддержки нуждающихся категорий граждан; увеличение всех стандартных вычетов по налогу на доходы физических лиц до уровня законодательно установленного МРОТ (в дальнейшем — научно обоснованного прожиточного минимума);

      установление высоких экспортных пошлин на все виды природного сырья и продуктов его первичной переработки, делающих более выгодным глубокую переработку этого сырья внутри страны;

      выравнивание уровней налоговой нагрузки (по номинальным ставкам) на прибыль и на оплату труда (до 24%); разделение ЕСН на два платежа: страховой налог (взносы), взимаемый по ставке 11% с сумм оплаты труда и направляемый на лицевые счета работников в рамках обязательного пенсионного страхования, и социальный налог, взимаемый по ставке 5% к выручке от реализации продукции (соответствует примерно 15% к оплате труда), направляемый на выплату трудовых пенсий пенсионерам и в фонды социального и медицинского страхования[3]. Это будет способствовать легализации оплаты труда и обеспечит стабильными доходными источниками новую пенсионную систему;

      установление прогрессивного налога на имущество физических лиц по рыночной оценке облагаемого недвижимого и иного имущества с учетом необлагаемого налогового минимума (социального налогового вычета);

      разработка системы эффективных инвестиционных налоговых льгот по налогу на прибыль, НДС и налогу на имущество организаций.

              Важным самостоятельным направлением налоговой политики является активизация налоговых механизмов регулирования рационального природопользования и рентных отношений. Необходимость решения этой проблемы вызвана рядом причин.

              Во-первых, действующий НДПИ не выполняет роли инструмента изъятия не заработанных природопользователями рентных доходов. Будучи косвенным налогом, он перекладывается на потребителей через цены и усиливает инфляционные процессы. Более того, базовая ставка НДПИ по нефти пересчитывается на коэффициент изменения мировых цен на нефть, что оказывает первостепенное влияние на динамику цен на бензин (в 2006 г. влияние этого фактора составило 33% общего роста цен на бензин).

              Во-вторых, необоснованно выведены из перечня налогов в первой части НК такие регулирующие ренту налоги, как налог на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья (признан нецелесообразным), таможенные пошлины, экологический и лесной налоги (признаны неналоговыми платежами, регламентируемыми специальным неналоговым законодательством, притом что аналогичный водный налог, который ранее регламентировался Водным кодексом Российской Федерации, остался. В результате из-под независимого налогового контроля были выведены процессы присвоения сырьевыми компаниями ценовой, экологической и лесной ренты).

              В-третьих, огромных масштабов достиг так называемый лжеэкспорт природного сырья и продуктов его первичной переработки, как результат применения нулевой ставки НДС (товары оформляются под таможенный режим экспорта, но фактически продаются на внутреннем рынке). Чрезвычайно высокая экономия на налогах стимулирует налогоплательщиков расширять объемы «лжеэкспорта».

              В-четвертых, российская экономика ориентирована сейчас преимущественно на производство природного сырья и продуктов его первичной переработки и постепенно превращается в сырьевой придаток мировой экономики. Неэффективно используются недра и лесные ресурсы, а природная рента остается у природопользователей, хищнически эксплуатирующих природные богатства (например, плата за лес, вырубаемый на корню, составляет всего 0,02% в доходах федерального бюджета).

              В связи с вышесказанным необходимо принять ряд мер в области рентной налоговой политики:

      установление поправочных коэффициентов к налоговой базе НДПИ, учитывающих природно-географические и технологические условия добычи полезных ископаемых,  а также налоговых скидок (вычетов) «на истощение недр», стимулирующих разработку малодебетных (истощенных) и нерентабельных месторождений полезных ископаемых (шахт, скважин, карьеров);

      отмена порядка корректировки базовой ставки НДПИ по нефти на коэффициент динамики мировых цен на нефть;

      восстановление налогового статуса таможенных пошлин, лесных податей и платы за негативное воздействие на окружающую среду путем установления их в специальных главах НК РФ (последние два платежа — в форме лесного и экологического налогов);

      установление более высоких таможенных вывозных пошлин на природное сырье и продукты его первичной переработки, делающих более выгодным глубокую переработку природного сырья;

      замена для экспортеров нулевой ставки НДС по операциям перемещения товаров через таможенную границу РФ в режиме экспорта и реэкспорта на освобождение этих операций от налогообложения.

              Наиболее радикальной мерой могло бы быть установление нового налога, расширяющего объекты и возможности выведенного из перечня, но так и не введенного налога на дополнительный доход от добычи углеводородов — рентного налога на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых, заготовки леса на корню и производства продуктов первичной переработки природного сырья, взимаемого по дифференцированным, прогрессивным ставкам с прибыли, полученной сверх нормативной рентабельности. Этот не перелагаемый на потребителей прямой налог позволит уловить и изъять у природопользователей не заработанный ими природный рентный доход и будет способствовать рациональному использованию природных ресурсов, в том числе за счет глубокой переработки природного сырья (в этом плане особенно катастрофическая ситуация сложилась в отношении использования природных ресурсов лесного фонда). Еще одной радикальной мерой могло бы послужить введение налога на сверхприбыль от использования эфирного пространства. Последнее также является природным ресурсом, который сейчас бесплатно эксплуатируют компании связи, оказывающие услуги на платной (коммерческой) основе и присваивающие рентный доход в виде сверхприбыли.

              Приоритетами государственной инвестиционной политики являются следующие направления:

      разработка системы инвестиционных налоговых льгот для организаций и предпринимателей товаропроизводящего сектора экономики (инвестиционный налоговые каникулы и налоговые скидки, освобождение от налога на прибыль активных инвесторов-налогоплательщиков и др.) на основе договора между уполномоченным органом публичной власти, налоговым органом и налогоплательщиком;

      создание льготных налоговых режимов, прямая бюджетная и косвенная кредитная поддержка технопарков, техноградов и других территориальных научно-инновационных комплексов;