Естественные монополии в России: история, перспективы развития и реформирования

Нередко встречаются случаи перенесения  затрат с регулируемых на нерегулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно»  завышать цены, а с другой – применять  заниженные цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов  или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.

В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи  и на железнодорожном транспорте необходимо осуществить ряд следующих  преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем.

1. Регулируемые  и нерегулируемые виды деятельности  должны быть отделены друг  от друга настолько, насколько  это возможно в существующих  экономических, социальных и политических  условиях. Разделение бухгалтерских  счетов и балансов является  минимальным требованием, но наилучшим  решением проблемы может стать  создание самостоятельных предприятий  по каждому виду деятельности, которые действовали на основе  открытой контрактной системы.  В первую очередь необходимо  отделить производственные функции  от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т. д.), которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры.

2. Регулируемые  виды деятельности должны характеризоваться  открытостью информации для органов  регулирования, что позволит устанавливать  цены (тарифы) на достаточно высоком  для обеспечения нормальной рентабельности  уровне и, соответственно, привлекать  новые инвестиции.

3. Потенциально  конкурентные сегменты отраслей  должны быть выделены и реорганизованы  в целях формирования реальной  конкурентной среды. Так, в  электроэнергетике должны быть  образованы независимые диверсифицированные  компании, которые могли бы напрямую  конкурировать на оптовом рынке.  В области международной телефонной  связи уже в настоящее время  наблюдаются подобные позитивные  сдвиги. В перспективе и в газовой  промышленности можно сформировать  конкурентную среду.

4. Конкуренция  может развиваться в указанных  выше сферах только в том  случае, если регулирующими органами  создаются соответствующие условия.  Так, производителям электроэнергии  и природного газа необходим  открытый, носящий недискриминационный  характер доступ к транспортным  системам, а международным и междугородным  операторам – открытый и равный  доступ к сетям общего пользования.  Задачей органов регулирования  является обеспечение такого  свободного доступа для всех  потенциальных участников рынка.  Процедуры лицензирования, определяющие  барьеры для входа на соответствующие  рынки, также должны быть открытыми  и недискриминационными.

5. Должен  быть реконструирован механизм  корпоративно-акционерного управления  компаниями, работающими в сферах  естественной монополии. В настоящее  время федеральное правительство  владеет контрольными пакетами  акций, но зачастую его роль  как собственника является номинальной  и, администрации осуществляют  управление предприятиями без  учета интересов собственника.

В рыночных экономиках держатели акций или  их представители, совет директоров  оказывают решающее влияние на выработку  стратегии развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе формирования нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако как после полной приватизации, так и до ее проведения корпоративно-акционерное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям, которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров. Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так как кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.

6. Инвестиционный  процесс необходимо привести  в соответствие с требованиями  рыночной экономики. Почти во  всех отраслях естественных монополий  финансирование инвестиций производится  преимущественно за счет роста  тарифов. В настоящее время  отраслевые инвестиционные и  стабилизационные фонды не являются  эффективным средством финансирования  инвестиций и нередко используются  нерационально. Тарифное финансирование  инвестиций должно быть резко  сокращено, и компании должны  стимулироваться или даже принуждаться  к использованию заемного и  акционерного капитала.

7. Во  всех отраслях естественных монополий  необходимо дальнейшее совершенствование  механизма ценообразования. В  газовой промышленности цены  должны быть дифференцированы  с учетом стоимости доставки  природного газа в различные  регионы. Следует также дифференцировать  по регионам железнодорожные тарифы, прекратив централизованное перераспределение доходов между железными дорогами. Перекрестное субсидирование льготных пользователей за счет предприятий, применяемое во всех отраслях естественных монополий, должно быть прекращено. Субсидии, которые будут признаны необходимыми (например, для малообеспеченных слоев населения), должны предоставляться из федерального или местных бюджетов, а не за счет других потребителей соответствующих ресурсов или услуг.

8. Необходимо  ликвидировать холдинговые компании, нацеленные на осуществление  административного контроля на  федеральном уровне и централизованное  перераспределение доходов и  прибылей предприятий. Для этого  потребуется дальнейшее развитие  соответствующих правовых институциональных  условий, а также систем регулирования.

9. Во  всех отраслях естественных монополий  следует сократить издержки и  повысить эффективность хозяйствования, для чего сформировать стимулы  к сокращению излишней занятости,  а также к ликвидации малоэффективных  производств.

Цели  и задачи энергетической реформы  определены постановлением Правительства от 11 июля 2001 г. № 526 «О реформировании электроэнергетики Российской Федерации». Данное постановление действительно и в настоящее время. Согласно этому документу к основным целям реформирования относятся: обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы, повышение эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей.

Стратегическая  задача реформирования определена как  перевод электроэнергетики в  режим устойчивого развития на базе применения прогрессивных технологий и рыночных принципов функционирования, обеспечение на этой основе надежного, экономически эффективного удовлетворения платежеспособного спроса на электрическую  и тепловую энергию в краткосрочной и долгосрочной перспективе. К основным задачам реформы также относятся:

- создание  конкурентных рынков электроэнергии  в тех регионах России, где  организация таких рынков технически  возможна;

создание  эффективного механизма снижения издержек в сфере производства (генерации), передачи и распределения электроэнергии и улучшение финансового состояния  организаций отрасли;

- стимулирование  энергосбережения во всех сферах  экономики;

- создание  благоприятных условий для строительства  и эксплуатации новых мощностей  по производству (генерации) и  передаче электроэнергии;

- поэтапная  ликвидация перекрестного субсидирования  различных регионов страны и  групп потребителей электроэнергии;

- создание  системы поддержки малообеспеченных  слоев населения;

- сохранение  и развитие единой инфрастуктуры электроэнергетики, включающей в себя магистральные сети и диспетчерское управление;

- демонополизация  рынка топлива для тепловых  электростанций;

создание  нормативной правовой базы реформирования отрасли, регулирующей ее функционирование в новых экономических условиях;

- реформирование  системы государственного регулирования,  управления и надзора в электроэнергетике;

- уточнение  статуса, компетенции и порядка  работы уполномоченного государственного  органа.

С учетом последующих изменений в нормативно-правовой базе цели и задачи реформирования были конкретизированы в "Концепции  Стратегии ОАО РАО "ЕЭС России" на 2009-2012 гг.

 Целями  структурной реформы на железнодорожном  транспорте являются:

- повышение  устойчивости работы железнодорожного  транспорта, его доступности, безопасности  и качества предоставляемых им  услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;

- формирование  единой гармоничной транспортной  системы страны; снижение совокупных  народно-хозяйственных затрат на  перевозки грузов железнодорожным  транспортом;

- удовлетворение  растущего спроса на услуги  железнодорожного транспорта.

Для достижения поставленных целей на первом этапе  структурной реформы на железнодорожном  транспорте необходимо обеспечение  реализации следующих задач и  принципов:

- разделение  функций государственного управления  и организации хозяйственной  деятельности на железнодорожном  транспорте с одновременным выделением  из монопольной структуры конкурентных  видов деятельности;

- сохранение  единой государственной сетевой  производственной инфраструктуры  железных дорог и централизованного  диспетчерского управления;

- поэтапное  прекращение перекрестного субсидирования  между грузовыми и пассажирскими,  внутрироссийскими и экспортно-импортными  перевозками; совершенствование  тарифной политики;

- дальнейшее  развитие конкуренции в сфере  перевозок грузов, ремонта подвижного  состава, перевозок и обслуживания  пассажиров;

- недопущение  слияния предприятий, действующих  в потенциально конкурентной  среде, с предприятиями естественно-монопольного  сектора;

- обеспечение  гарантированного недискриминационного  доступа к инфраструктуре федерального  железнодорожного транспорта независимых  грузовых и пассажирских компаний - операторов и пользователей  подвижного состава;

- выделение  из сферы деятельности федеральных  железных дорог объектов социально-бытового  и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных  издержек;

- обеспечение  финансовой прозрачности всех  видов хозяйственной деятельности  отрасли, в том числе на основе  введения раздельного финансового  учета; осуществление мер, обеспечивающих  повышение инвестиционной привлекательности  системы железнодорожного транспорта;

- повышение  материальной заинтересованности  работников железнодорожного транспорта  и обеспечение им социальных  гарантий.

 Реформирование  услуг транспортных терминалов, портов, аэропортов осуществляется  с помощью Постановления Правительства  РФ от 5 декабря 2001 г. N 848 "О федеральной  целевой программе "Развитие  транспортной системы России (2010 - 2015 годы)".

Целями  Программы являются:

- развитие  современной и эффективной транспортной  инфраструктуры, обеспечивающей ускорение  товародвижения и снижение транспортных  издержек в экономике;

- повышение  доступности услуг транспортного  комплекса для населения; повышение  конкурентоспособности транспортной  системы России и реализация  транзитного потенциала страны;

- повышение  комплексной безопасности и устойчивости  транспортной системы; улучшение  инвестиционного климата и развитие  рыночных отношений на транспорте.

Для реализации этих целей необходимо решение следующих  задач:

- развитие  путей сообщения (автомобильные  дороги общего пользования, железнодорожные  линии, внутренние водные пути);

- строительство  скоростных автомобильных дорог  и железнодорожных линий для  организации скоростного пассажирского  движения; формирование единой дорожной  сети круглогодичной доступности  для населения;

- развитие  аэропортовой сети (аэропорты-хабы, внутрироссийские узловые и местные аэропорты);

- увеличение  пропускной способности российских  морских портов;

- комплексное  развитие транспортных узлов,  включая терминально-логистические  центры;

- повышение  конкурентоспособности международных  транспортных коридоров; обновление  парков транспортных средств,  состава морского и речного  флота; обеспечение транспортной  безопасности;