Налоговая политика России на современном этапе

Основные элементы новой фазы налоговой реформы: введение низкой “плоской” ставки подоходного налога с физических лиц на уровне 13%, снижение социальных начислений, ликвидация налогов с оборота, включение в состав затрат при расчете налоговой базы налога на прибыль всех обоснованных издержек, а также либерализация амортизационной политики, снижение и унификация таможенных пошлин. Налогообложение прибыли предприятий должно реально способствовать восстановлению инвестиционной деятельности в реальном секторе экономики.

Одной из приоритетных задач первого этапа налоговой реформы становится облегчение налоговой нагрузки на экономику. По оценкам, она уменьшится на 1,5% от ВВП в 2001 году. Для того чтобы это не привело к значительному уменьшению налоговых доходов, предусматриваются меры, направленные на

35

общее расширение налоговой базы, в том числе за счет перекрытия имеющихся каналов ухода от налогообложения и общего улучшения работы налоговых и других государственных органов по контролю за уплатой налогов и сборов.

Налоговый кодекс (глава 24) ввел единый социальный налог, зачисляемый в государственные внебюджетные фонды - Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и Фонд обязательного медицинского страхования. Максимальная ставка единого социального налога в части платежей в Пенсионный фонд Российской Федерации установлена в размере 25% к фонду оплаты труда, в Фонд социального страхования взимается 3,9% и в фонды обязательного медицинского страхования - 5,1%. В целях снижения налоговой нагрузки введена регрессивная шкала налогообложения с высоких сумм заработков. Реализация этих налоговых новшеств будет стимулировать легализацию теневых доходов и сокращение их укрывательства от налогообложения.

Последующие шаги по углублению налоговой реформы в единстве с усилением действия других форм экономической политики создают условия для экономического роста и повышения эффективности экономической системы России.

36

7.Особенности налоговой политики в странах с переходной экономикой

В процессе перехода от централизованной плановой экономики к рыночным отношениям страны сталкиваются с целым рядом качественно новых проблем. Среди них одной из наиболее важных является проведение эффективной налоговой политики.

Главной целью налоговой политики является обеспечение наиболее эффективных и справедливых способов сбора налогов, объем которых был бы достаточен для финансирования необходимого уровня общественных расходов. При этом страны с переходной экономикой вынуждены считаться как с объективными, так и субъективными ограничениями. Среди этих ограничений наиболее существенными являются: относительно сложная структура определения и сбора некоторых видов налогов; ограниченные возможности управления налоговой системой; недостаток информации и, наконец, неподготовленность политический надстройки для формирования эффективной налоговой политики.

В странах с переходной экономикой ставка налога на доход зачастую рассматривается как инструмент установления социальной справедливости, в силу чего большое внимание уделяется номинальной прогрессивности налога на доход, что отражается в количестве “вилок”, определяющих ставки налога. Однако довольно часто номинальная прогрессивность ставки налога нейтрализуется высоким необлагаемым “порогом”, сумма которого может в два раза превышать доход на душу населения, и большим количеством различных льгот и вычетов для лиц, имеющих высокие доходы (в частности, освобождение от налогов на прирост капитала, вычет расходов на медицинское обслуживание и образование, льготное налогообложение финансовых доходов). Как показывает опыт различных стран, реальную прогрессивность налога можно усилить, параллельно сократив количество “вилок” и номинальную прогрессивность, а также количество льгот и вычетов.

37

Эффективность высоких предельных ставок налога на доход (и, следовательно, номинальная прогрессивность) невелика еще и потому, что количество лиц, подпадающих под эту ставку налога, как правило, бывает незначительным, при этом куда большая часть лиц уклоняется от уплаты налогов. Вместе с тем в странах с переходной экономикой, как правило, существует значительная разница между ставками подоходного налога и налога на прибыль: предельная ставка подоходного налога превышает ставку налога на прибыль, что неизбежно и приводит к выбору корпоративной формы предпринимательства исключительно с целью уклонения от уплаты налогов.

Подобное искажение невозможно ликвидировать даже при установлении налога на дивиденды, так как в этом случае появляется возможность оттянуть распределение дивидендов и соответствующие выплаты налогов путем оформления определенных расходов. Следовательно, с точки зрения эффективной налоговой политики наилучшим решением может быть уменьшение разницы между ставками налога на доходы граждан и прибыль компаний.

Наряду с льготами и вычетами, приводящими к резкому сокращению прогрессивности системы налогообложения, в переходных экономиках нередки случаи, когда нарушаются два основных принципа налоговой политики, а именно, пропорциональности и охвата. Принцип пропорциональности означает соответствие между выгодами и потерями данного источника доходов для целей налогообложения: если получаемые из данного источника выгоды облагаются налогом, то при налогообложении должны также учитываться и потери данного источника. Принцип охвата предполагает налогообложение потока доходов в какой-то момент времени, то есть если у получателя дохода какой-либо платеж

освобождается от уплаты налога, то ни при каких условиях эта сумма не должна считаться расходом, уменьшающим базу для плательщика.

В некоторых случаях возможны отклонения от принципов пропорциональности и охвата, тем не менее, они должны быть четко обоснованы

38

с точки зрения целей проводимой политики, тогда как во многих странах с переходной экономикой подобные отклонения являются просто следствиями искажений структуры налогов на доход. В частности, нередки случаи, когда отчисления в пенсионный фонд, расходы на выплату процентов, убытки от операций с капиталом, премии и пособия, выплачиваемые наемным работникам работодателями, вычитаются из

налогооблагаемого дохода как расходы, связанные с предпринимательской деятельностью, в то время как, с другой стороны, пенсии, процентные доходы, доходы от операций с капиталом и пособия и вознаграждения освобождаются от налогообложения. В подобном случае имеются неограниченные возможности для уклонения от уплаты налогов, поскольку перечисленные случаи требуют устранения либо вычетов, либо льгот (но не тех и других одновременно).

В области налога на прибыль страны с переходной экономикой также имеют значительные проблемы, большая часть которых, так или иначе, присутствует и в развитых странах. Однако две из них, а именно, определение ставок налога на доход компаний в зависимости от их отраслевых признаков и установление нерациональной системы амортизационных отчислений, особенно характерны для налоговых систем стран с переходной экономикой.

В этих странах, где еще помнят предыдущий опыт применения рычагов государственного регулирования во всех отраслях экономики и, в частности, принятия решений об отраслевых приоритетах в экономике, часто встречаются случаи установления дифференцированного налога на прибыль для различных отраслей. Очевидно, что применение подобной практики само по себе препятствует функционированию рынка и предполагает снижение роли рыночных механизмов в распределении ресурсов.

Для определения стоимости капитала и доходности инвестиций очень важно установление амортизации основных средств, используемой в налогообложении. В этой связи особенно важно формирование соответствующей

39

системы амортизационных отчислений для создания благоприятного инвестиционного климата. Тем не менее, несмотря на важность привлечения инвестиций в страны с переходной экономикой, применяемые ими системы амортизационных отчислений достаточно сложны, полны внутренних противоречий и в целом не стимулируют привлечение инвестиций.

Среди наиболее часто встречающихся недостатков при установлении системы амортизационных отчислений в странах с переходной экономикой можно выделить: большое количество групп активов и соответствующих им норм амортизационных отчислений; низкие нормы этих отчислений (длительный период амортизации); несоответствие структуры амортизационных отчислений относительным размерам износа различных категорий активов. Устранение этих недостатков должно быть приоритетным направлением в реформе налоговой политики стран с переходной экономикой.

При формировании эффективной системы амортизационных отчислений необходимо принимать во внимание то, что почти во всех случаях для этого достаточна классификация активов по трем или четырем группам. Кроме того, как правило, необходимо устанавливать более высокие по сравнению с продолжительностью жизни активов данной группы нормы амортизационных отчислений, что важно не только для стимулирования инвестиций, но и для сглаживания влияния инфляции. Что касается выбора различных методов амортизации, то в странах с переходной экономикой целесообразно применять

метод убывающего остатка, при котором возможен расчет единых амортизационных отчислений для всех активов данной группы (применение групповой амортизации). Подобный метод существенно упрощает решение проблем учета и налогообложения доходов и убытков от реализации основных средств.

Опыт показывает, что в странах с переходной экономикой, как правило, применение налоговых льгот осуществляется неэффективно. Во многих странах

40

предусмотрены налоговые каникулы и снижение ставок налога, которые создают большие возможности для уклонения от уплаты налогов путем применения простого механизма ценовых трансфертов от компаний, уплачивающих налоги на общих основаниях, компаниям, освобожденным от налогов. Важно также иметь в виду, что даже если ограниченные во времени налоговые каникулы и стимулируют инвестиции, то последние имеют преимущественно краткосрочный характер и, естественно, не оказывают такого влияния на экономику, как долгосрочные вложения. Поэтому в ряде стран находят применение такие виды льгот, как налоговые кредиты и сокращение налогооблагаемой суммы на сумму инвестиций. Эта мера имеет преимущества, хотя и не лишена недостатков. Такие льготы для стимулирования отдельных видов инвестиций имеют адресный характер, а их доходные последствия более очевидны и более подконтрольны. В то же время их применение опять-таки стимулирует приобретение более краткосрочных активов, сдерживая приобретение долгосрочных.

С точки зрения косвенных налогов в странах с переходной экономикой наиболее важным является применение налога на добавленную стоимость. Используются различные ставки налога на добавленную стоимость, наличие которых, несмотря на сложности с управлением, более привлекательно с политический точки зрения, поскольку создает иллюзию наличия социальной справедливости. В этой ситуации необходимо иметь в виду, что любое использование льгот, связанных с косвенными налогами, содержит в себе намного больше возможностей для нарушений, так как форму сделки, являющейся объектом льгот, могут использовать и те потребители (покупатели), для которых эта льгота не предназначена. За исключением некоторых единичных случаев, такие льготы трудно оправдать и с точки зрения налоговой политики. В частности, освобождение продуктов промежуточного потребления компании-налогоплательщика от налога на добавленную стоимость существенно не изменит ее конечное налоговое бремя по той простой причине, что уплаченный за

41

подобные товары налог на добавленную стоимость засчитывается в счет обязательств по налогу на добавленную стоимость. И если целью подобного освобождения является решение проблемы нехватки оборотных средств производителя, то в этом случае более эффективным являлось бы четкое установление механизма возврата излишне уплаченных сумм, чем использование льгот, дающих возможность для злоупотреблений.

Что касается другой большой составляющей косвенных налогов акцизного налога, то в странах с переходной экономикой основная задача состоит в вовлечении широкого круга товаров для обложения акцизным налогом.

Создание эффективной и справедливой налоговой системы тесно связано с установлением принципа горизонтальной справедливости. Низкие ставки налогообложения снижают склонность к получению различных налоговых льгот и уклонению от налогов. Более того, ликвидация дискриминации в налогообложении, как в отношении различных налогоплательщиков, так и в отношении облагаемых объектов (различных источников доходов), обязательно приведет к упрощению управления налоговой системой, налоговой дисциплине и повышению уровня уплаты налогов. Следовательно, соблюдение нейтральности налогообложения и горизонтальной справедливости само по себе приводит к другому важному принципу - обеспечению простоты и прозрачности налоговой

системы. С точки зрения определения направлений налоговых реформ нельзя также забывать задачу обеспечения наилучшего соотношения между принципами горизонтальной и вертикальной справедливости налогообложения.

Изучение опыта стран с переходной экономикой свидетельствует о том, что в целом налоговые системы, обусловленные особенностями данных стран, не могут быть единственным инструментом в решении проблемы перераспределения доходов. Эффективным рычагом государственной политики также являются целевые (адресные) трансферты наиболее нуждающимся слоям населения, финансируемые за счет доходов, получаемых в результате эффективного и

42

равного для всех действия налоговой системы. И, наконец, на распределение доходов влияет не только собственно налоговая политика, но и налогово-бюджетная система в целом, то есть совокупность мер доходной и расходной политики государства. И если эффективность одного из звеньев налоговой политики недостаточна, то решение задачи перераспределения доходов требует использования другого рычага - политики расходов.

На практике вышеизложенное означает, что в странах с переходной экономикой налоговая система может быть наиболее жизнеспособной, если в ее основе лежит обеспечение основополагающего уровня справедливости. Простые правила налогообложения обеспечивают достижение наиболее общей цели - справедливости налогообложения - путем высокой налоговой дисциплины и ограничения возможностей уклонения от уплаты налогов.