Понятие и механизм института государственных закупок

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Содержание

Введение	…………..	С.3
1. Теоретические и организационные основы реализации функций государственного заказа	…………..	С.6
1.1. Понятие  и механизм института государственных закупок	…………..	С.6
1.2. Критерии эффективности государственных закупок	…………..	С.10
2. Основные направления совершенствования механизма размещения государственного заказа	…………..	С.22
2.1.  Развитие и совершенствование правовой базы размещения государственного заказа	…………..	С.22
2.2. Требования к инновационной составляющей государственных закупок	…………..	С.31
Заключение	…………..	С.34
Список литературы	…………..	С.36

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Экономическая роль государства представляет собой сложную, многофакторную систему, представленную в первую очередь государственным регулированием. Одним из элементов государственного регулирования выступает бюджетная система, которая осуществляет механизм перераспределения национального дохода. Важнейшим элементом бюджетной системы (сферы) является система государственного заказа. Государственные закупки обеспечивают выполнение государственных функций, направленных на оптимизацию управления, сокращение расходов, эффективного управления финансовыми потоками.            Государственный заказ является системой отношений между органами власти и юридическими, а также физическими лицами, направленная на удовлетворение государственных нужд, и основанная на принципах законности, эффективности, информационной открытости и прозрачности, добросовестной конкуренции и коллегиальности принимаемых решений.   Основной целью системы государственного заказа является – эффективное обеспечение потребностей публично-правовых образований и созданных ими организаций в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для выполнения органами власти своих государственных функций и обязанностей по отношению к населению.      Актуальность данной работы заключается в том, что сфера государственного заказа является системообразующим элементом, через который происходит трансферт (движение) финансовых потоков в различные сектора экономики. Именно от эффективности работы государственного заказа зависит успешность функционирования государственного сектора в целом. Определение понятия «эффективности» в рамках системы государственного заказа является фундаментальным фактором для разработки методики оценки эффективности государственных закупок. Именно справедливая модель оценки будет способствовать развитию государственных закупок, что, в свою очередь, имеет ключевое значение для развития хозяйственной системы. Достижение оптимальных характеристик государственного заказа может рассматриваться в будущем как экономия бюджетных средств, при обеспечении высокого качества закупаемых продукции, товаров, работ и услуг, использование госзаказа как активного инструмента воздействия на экономические и социальные процессы.          О государственных закупках начали говорить экономисты еще с древних времен. Государственные закупки как часть государственных расходов упоминались в работах меркантилистов, которые рассматривали государственный заказ как экономический инструмент, предназначенный для выполнения государством своих функций и полномочий. Классическая школа и неоклассическое ее направление политической экономии минимизировали роль государства, а государственным закупками считали закупки для нужд обороны и защиты страны, а также содержание правительства» страны. Дж.М.Кейнс предлагал использовать государственные закупки как инструмент, поддерживающий инвестиционную активность, кроме того, система государственных закупок обеспечивала занятость населения посредством выполнения государственных заказов1. Современные ученые-экономисты рассматривают государственные закупки через взаимовыгодные контрактные отношения. Вопросы методологии развития институтов и механизмов государственных закупок, повышения эффективности организации и управления государственными закупками нашли отражение в работах таких авторов как Л.Абалкин, М.В.Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.П.Заварухин, А.Аузан, Н.В. Нестерович, E.H. Кудряшова, B.А.Кныш, Я. Кузьминов, К. Бенукидзе, М. Юдкевич, А.П. Патрон, И.И. Смотрицкая, В.А.Федорович.     Объектом исследования выступают правовые аспекты государственного заказа, а также влияние государственного заказа на развитие России и регионов.            Предметом исследования выступают государственные закупки как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов.   Цель данной работы - оценка эффективности государственного заказа как базового элемента использования государственных средств. Эффективность является важнейшим параметром, определяющим результаты деятельности любого хозяйствующего субъекта.       Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. Уточнить экономическое содержание категории институт государственных закупок, рассмотреть понятия «государственный заказ» и «государственная закупка»;
2. Определить критерии эффективности государственных закупок;
3. Дать оценку эффективности действующей системы государственных и муниципальных заказов;
4. Выявить основные направления совершенствования механизма государственных и муниципальных заказов.    

Теоретической базой работы выступают публикации ученых в этой области, нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие организацию и размещение государственных заказов. Однако вопрос определения наиболее эффективных методов реализации государственных закупок по-прежнему остается дискуссионным.

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Теоретические и организационные основы реализации функций государственного заказа

В современной российской экономике, характеризующейся трансформационными процессами, государственное регулирование экономики является одним из требований современной интеграции и взаимосвязи хозяйствующих субъектов. Решение многих задач общенациональной значимости из-за их масштабности, уровня издержек производства, длительного времени оборота капитала, низкой рентабельности возможно только при развитых институтах государственного регулирования, одним из которых является институт государственных закупок. Институт государственных закупок используется как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики2. Механизм и инструменты института государственных закупок используется государством для привлечения потенциала частного предпринимательства для обеспечения устойчивого экономического роста и решения актуальных социально-экономических задач.

1. Понятие и механизм института государственных закупок

На современном этапе учеными уточнена категория «институт государственных закупок» с учетом особенностей субмоделей института государственных закупок в трансформируемой экономике.     Под институтом государственных закупок будем понимать совокупность организационно-экономических отношений между государством и другими субъектами по поводу формальных правил и норм по приобретению товаров, услуг и работ для удовлетворения государственных нужд в рамках исполнения государственного заказа за счет бюджетных средств. Выявление особенностей института государственных закупок происходило на основе выделения субмоделей института государственных закупок в трансформируемой экономике.

Особенностями I субмодели института государственных закупок (1992-1994) является то, что заказчик лишь определяют основную концепцию процесса закупок, а выбор и последующее заключение государственного контракта осуществляет заказчик вместе с экспертной комиссией на основе определения наиболее выгодных экономических условию исполнения контракта. Сроки реализации механизма института государственных закупок в данной субмодели также не определены ни для одного из инструментов. Механизм функционирования данной субмодели института государственных закупок оказался неэффективным, т.к. легитимные институты не учитывали специфику развития экономики и этапа приватизации. Противоречия, возникшие в институте государственных закупок, вызвали его трансформацию и построение новой субмодели.         Особенностями II субмодели института государственных закупок являлись (1994-1997) стали следующие: механизм института государственных закупок был в первую очередь ориентирован на федеральный уровень власти, не уточнены права заказчиков в самостоятельности регулирования обеспечения государственных нужд, не предусмотрен контроль за исполнением и реализацией механизма государственных закупок.     Третья субмодель института государственных закупок (1997-2005) связана с развитием методологических принципов организации закупочных процедур и соответствующих инструментов реализации заказа. III субмодель института государственных закупок затрагивает взаимоотношения между ее субъектами на всех уровнях государственной власти. Впервые институт выявляет и устанавливает жесткие барьеры входа (требования, обеспечения участия, исполнения контракта) для фирм-участников, не подлежащие дополнениям со стороны заказчиков, разрешает органам исполнительной власти делегировать свои полномочия по организации закупок фирмам. Новым является появление таких инструментов института государственных закупок как квалификационный отбор участников заказа, двухэтапные торги, механизм которых четко установлен легитимными институтами, и появляется еще одна разновидность конкурсов — внутренние конкурсы. Заказчики теперь обязаны давать четкую характеристику и техническое описание закупаемого блага, а не лишь концепцию' процедуры закупок. Особенностью данной субмодели является также тот фактор, что институт пытается учитывать такие важные составляющие механизма государственных закупок как время и расходы на его реализацию. Помимо этого институт позволяет участвовать в механизме закупок иностранным субъектам хозяйствования. В целом же данная субмодель института государственных закупок противоречила рыночным условиям хозяйствования, что привело к необходимости разработки новой субмодели, которая позволила бы разрешить данные несоответствия в институте.             IV субмодель института государственных закупок (2006 - настоящее время) вводит обязательное использование торгов как инструмента реализации механизма закупок. Более жестко устанавливаются барьеры входа субъектов рынка для участия" в закупках. Институт четко определяет механизм государственных закупок, инструменты и технологию их применения. В тоже время данная субмодель института государственных закупок отказалась от такого инструмента механизма государственных закупок как квалификационный отбор, что свидетельствует об ориентации данного института лишь на экономию финансовых ресурсов, а не на поставку качественного блага, и, в свою очередь, отсутствуют эффективные инструменты борьбы с демпингом. Приоритетным инструментом стал аукцион, который ориентируется на минимальную цену исполнения контракта. Сложившаяся субмодель не предусматривает эффективных механизмов защиты интересов заказчика от недобросовестного поведения фирм-поставщиков. В механизме государственных закупок совершенно не учитывается совокупный экономический эффект, отсутствует принципиально мотивированность заказчиков по эффективному использованию бюджетных средств. Но в тоже время институт предусматривает механизм применения судебных санкций за нарушение условий контракта, а также внесение поставщика в реестр недобросовестных поставщиков.            В процессе исследования субмоделей института государственных закупок были выявлены и раскрыты следующие особенности присущих каждой' субмодели:            Во-первых, с точки зрения институциональной теории государство выступает субъектом рыночных отношений в системе государственных закупок. Как любой субъект, государство призвано выполнять определенные задачи, достигать определенных целей. Достигая экономических целей через государственные закупки, государство вступает в рыночные контрактные отношения. Через контрактные отношения между государством, как заказчиком товара, работы, услуги, устанавливаются взаимоотношения с хозяйствующими субъектами различных форм собственности, которые выступают в этой системе в виде участников, подрядчиков. Таким образом, государство выступает агентом института государственных закупок, который формирует институциональные основы и выступает в качестве заказчика, субъекта взаимоотношений с хозяйствующими субъектами.       Во-вторых, легитимность всех принятых правил и норм в рамках института.             В-третьих, государственные закупки делятся согласно институту государственных закупок на три направления: общегосударственное, военно-государственное, внутриведомственное.        В-четвертых, эволюция каждой субмодели порождает деформализацию установленных правил, что свидетельствует о ее несовершенстве.   В-пятых, институт государственных закупок использует унифицированных инструменты закупок, которые не предназначены для закупок технически сложных потребностей.          Анализ особенностей субмоделей института государственных закупок позволил определить сам механизм института государственных закупок и его инструменты. Механизм института государственных закупок представляет собой процесс реализации государственного заказа в соответствии с легитимными институтами. Механизм института государственных закупок предусматривает пять этапов:         1) размещение заказа;          2) выбор товара;            3) заключение контракта;         4) управление контрактом;          5) завершение контракта.          Инструментами института государственных закупок являются способы закупок, позволяющие определить субъектам института государственных закупок характер их взаимодействия.        Реализация механизма института государственных закупок  осуществляется с помощью различных инструментов государственных закупок. Все инструменты института государственных закупок с точки зрения их конечной цели можно разделить на два вида: инструменты, направленные на получение экономии бюджетных средств или количественные инструменты; инструменты, направленные на получение качественного блага, или качественные инструменты; смешанные инструменты, т.е., инструменты, которые сочетают как получение качественного блага, так и блага по самой низкой цене.

2. Критерии эффективности государственных закупок

В настоящее время формирование системы государственного заказа в России стало следствием внедрения разработанных направлений экономических и политических реформ. К реформам относится следующее: демонополизация и развитие конкуренции, формирование и совершенствование системы органов государственной власти, преобразование бюджетной системы. На этот процесс оказали влияние направления на обеспечение единства экономического пространства всей территории России, борьбу с коррупцией, экономию средств бюджетной системы.       Эффективное функционирование системы государственного заказа оказывает воздействие на все стороны жизнедеятельности как России в целом, так и любого региона страны. Государственные закупки формируют совокупный спрос и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения. Государственные закупки являются частью расходов публично-правовых образований, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, на объем производства и уровень занятости населения страны.            Обобщающим показателем функционирования системы государственного заказа является ее эффективность, обеспечивающая наиболее полную реализацию функций государства.        В общем виде эффективность использования финансовых ресурсов при размещении государственных заказов определяется: экономией бюджетных средств, структурой государственных закупок, длительностью и трудоемкостью процедур государственного заказа, стоимостью и качеством процедур, качеством продукции (работ, услуг), произведенной для государственного заказа, решением задач государственного финансового регулирования.  Эффективность является важнейшим параметром, определяющим результаты деятельности любого хозяйствующего субъекта. Экономическую эффективность государственных закупок необходимо рассматривать как интегральный показатель эффективности на разных уровнях данной системы, как синергетический результат взаимодействия всех институтов и механизмов данной системы. В основе такой эффективности лежит оптимальное распределение имеющихся у общества ресурсов для максимального удовлетворения публичных потребностей, то есть эффективность государственных закупок выступает в качестве одного из важнейших показателей так называемого «широкого понятия эффективности» государства3.     Оценка эффективности государственного заказа как базового элемента использования государственных средств подразумевает определение критериев эффективности. Критерий - это своеобразный инструмент или призма, с помощью которого исследователь оценивает эффективность. Критерии определяются на основании, во-первых, действующих законодательных и иных нормативно-правовых документов, регулирующих ту сферу деятельности, в которой анализируется эффективность, во-вторых, на основе общепринятых научных норм, которыми руководствуется субъект исследования.     Помимо критериев оценки, большое значение играет формирование системы принципов оценки эффективности, как необходимый фактор разработки оптимальной методики оценки. В основу оценки эффективности может быть положен ряд принципов:

• Оценка социальной (общественной) значимости.
• Сопоставимость показателей.
• Бюджетная эффективность, предполагающая оптимизацию расходов и доходов бюджета.
• Временной фактор, позволяющий оценить эффекты с учётом минимизации разрывов во времени.

Другой подход к определению оценки эффективности предполагает наличие следующих принципов:

• Принцип научности - применение научных методов, таких как анализ, синтез, классификация, позволяющих достичь большей полноты информации об исследуемом объекте.
• Принцип системности - данный принцип, с одной стороны, предполагает анализ всех возможных факторов влияния на объект, а с другой, взаимосвязь методики с другими существующими.
• Принцип объективности - предполагает определение наиболее подходящего метода, который учитывает «провалы» остальных методов, позволяет более детально рассмотреть изучаемый объект.
• Принцип независимости - содержание данного принципа заключается в отстранении от воздействия заинтересованных лиц.
• Принцип гласности (информационной доступности) - открытый доступ к результатам оценки.

Разработка и установление критериев проводится с целью обеспечения истинности и объективности оценки эффективности. Таким образом, критерии должны отражать особенности той сферы, где проводится оценка эффективности, должны иметь соответствующую степень достаточности, чтобы на основе оценки можно было сделать необходимые выводы, выявить недостатки существующей системы, выработать меры и предложения по совершенствованию4.            Следует выделить три критерия эффективности государственных закупок:

1. Экономность - экономность  использования государственных  средств, представляет собой модель  использования наименьшего объёма  средств, с сохранением определённой  степени качества поставляемого  товара, работы, услуги. Так, в соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. То есть одним из направлений регулирования является установление эффективного использования средств бюджета, но стоит отметить, что закон не раскрывает понятие эффективности использования бюджетных средств. В соответствии со статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.             Один из значительных недостатков действующего законодательства заключается в том, что эффективность размещения государственного заказа рассматривается только с точки зрения экономии средств и совершенно не учитывает совокупный экономический эффект. Одним из «сильных» аргументов в защиту модели госзакупок, реализованной в Законе 94-ФЗ, выступает экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур.           На современном этапе развития бюджетный процесс направлен на освоение выделяемых финансовых средств, что приводит к лжеэкономии, при этом игнорируются такие параметры, как качество, долговечность и т.д.