Административная реформа

16 декабря 1991 г. такой орган был создан - Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры), позднее оно стало подчиняться Президенту РФ.

Роскадры должны были решать следующие задачи:

подготовка концепций формирования системы органов государственного управления и структур отдельных государственных органов;

выработка критериев и методик создания новых органов государственного управления и определения необходимой штатной численности аппарата;

создание системы подбора кадров для органов государственного управления, их подготовки, переподготовки и повышения квалификации.

Однако фактически функции этого государственного органа свелись к вопросам выработки кадровой политики на государственной службе. Кроме того, в 1994 г. данный орган был упразднен, а его функции переданы различным структурным подразделениям Администрации Президента РФ. Так завершилась первая реальная попытка приступить к проведению административной реформы.

 

Второй этап административной реформы - 1996-1998 гг.

 

В сентябре 1996 г. Президенту РФ была представлена аналитическая записка под названием "О проблеме слабой управляемости государственными процессами". В ней в качестве основной проблемы выделялась и обосновывалась необходимость подготовки концепции новой системы исполнительной власти и обеспечения правового порядка в государственном управлении.

Ключевые идеи этой записки нашли отражение в Послании Президента 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране".

С 27 по 30 мая 1997 г. состоялось совещание под условным названием "Круглый стол", на котором обсуждались проблемы, необходимые для решения в ходе административной реформы.

Основным результатом этого совещания было создание пяти рабочих групп экспертов по подготовке Концепции административной реформы. С сентября 1996 г. по май 1997 г. было подготовлено 12 вариантов Концепции административной реформы.

В Концепции в качестве основных обозначались следующие проблемы:

гражданин и власть;

исполнительная власть: новые функции;

проблемы государственной службы;

коррупция в системе управления.

13 марта 1998 г. в Администрации Президента РФ состоялось обсуждение проекта Концепции административной реформы. Участники совещания высказали убеждение, что до 2000 г. к практической реализации Концепции приступать нецелесообразно.

Текст Концепции был вручен в мае 1998 г. новому Председателю Правительства РФ С.В. Кириенко с целью опубликования, но он канул в Лету вместе с Кириенко.

 

Третий этап административной реформы - 1999-2000 гг.

 

С осени 1999 г. центр разработок проблем административной реформы переместился из Администрации Президента РФ в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства РФ.

В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую в себя основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом.

В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя Российской Федерации: демократическое, правовое, федеративное, социальное государство. Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управления.

В разделе "Политика изменений в государственной службе" утверждалось, что государственная служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и достоинств"), открытости и доступности государственной службы.

Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.

К осени 2000 г. действительная причина торможения стала проясняться: в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.

Административная реформа была в очередной раз отложена.

 

Четвертый этап административной реформы - 2003-2005 гг.

 

В Послании Президента России Федеральному собранию РФ на 2003 г. отмечалось, что "...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящиеся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти..; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и составляло фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно".

В Послании Президента на 2004 г. также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.

"При дальнейшем сокращении  функций министерств и ведомств  важно учитывать и необходимость  четкого урегулирования вопросов  государственной и муниципальной  собственности. Каждый уровень власти  должен иметь только то имущество, которое необходимо ему для исполнения закрепленных за ним публичных полномочий - и не более того."

В 2003-2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям:

оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

реформирование государственной службы;

совершенствование управленческих процедур;

создание административной юстиции.

В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, которые в СМИ именовались "указами об административной реформе". В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

Постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы (в ред. постановления Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 248)*(3). Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На Комиссию возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 г. N 682-р при правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования*(4).

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФРФ от 16 июля 2004 г. N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"*(5)). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы и структура федеральных органов исполнительной власти и др.

Комиссия осуществляет координацию деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте РФ, а также координационных и совещательных органов, образованных Правительством РФ, по вопросам совершенствования государственного управления.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти, изменение системы, структуры и режима функционирования органов исполнительной власти; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому правовое - конституционно-правовое и административно-правовое - обеспечение мероприятий играет ключевую роль в осуществлении административной реформы. Подготовка и принятие нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый "инструмент" проведения административной реформы.

Опыт проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.

Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в двух направлениях:

анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;

подготовка новых нормативных актов;

исполнение норм вне зависимости от их содержания.

Однако пока еще неразрешенными, а во многом и непродуманными вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы.

Задача науки административного законодательства состоит в выработке предложений по развитию административного законодательства в целях практического осуществления намеченных мероприятий по осуществлению административной реформы. Ибо юридическое оформление политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый ответственный.

 

Пятый этап - Программа административной реформы 
на период 2005-2010 г.

 

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития России была разработана и представлена в Правительство РФ Концепция Федеральной целевой программы (ФЦП) "Административная реформа".

Концепция ФЦП предусматривала реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти механизмов управления по результатам проектного управления, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг, разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов, повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции), завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов, реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

В соответствии с утвержденной концепцией Минэкономразвития России 3 ноября 2004 г. разработало и внесло в Правительство РФ проект целевой программы (ФЦП) "Административная реформа", рассчитанной на 2005-2010 гг.

Программа нацелена прежде всего на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также на повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.

Минэкономразвития России определено государственным заказчиком федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы)".

Реализация федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы) будет осуществляться в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", с особенностями, установленными данной федеральной программой.

Финансирование федеральной программы "Административная реформа (2005-2010 годы) "осуществляется за счет средств федерального бюджета. Главной целью ФЦП является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и местного самоуправления, повышения качества государственного и муниципального управления.