Административная реформа

С учетом указанной программной задачи принятие федерального закона, определяющего понятие, систему, процедуру оказания государственных услуг органами исполнительной власти, устанавливающего механизмы их реализации и режим ответственности за их нарушение, более чем актуально.

Не следует опасаться аналогии в регулировании услуг, которые предоставляют населению субъекты предпринимательской деятельности и органы государства, поскольку и в том и в другом случае предметом регулирования выступает услуга, т.е. результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя. Не имеет значения, кто оказывает услуги - предприниматель или государство. И в том и в другом случае она оплачивается потребителем (либо путем непосредственной оплаты, либо, в случае оказания услуги государственным органом безвозмездно, путем уплаты налогов и сборов, главным образом за счет которых государство и существует).

В отличие от государственного регулирования, правотворчества и т.д. государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер. Именно поэтому создается возможность и необходимость ее стандартизации, исходя из особенностей (потребностей, характера) клиента.

Необходимым шагом на пути выполнения рассматриваемой задачи представляется разработка терминологии, поскольку, как показывает анализ законодательства, вообще отсутствует нормативное определение государственных услуг, т.е. не определен предмет правового регулирования. При этом сам термин, как уже отмечалось, встречается в нормативных правовых актах довольно часто.

Для обеспечения полноты правового регулирования деятельности органов исполнительной власти в сфере государственных услуг необходимо дать нормативное определение государственных услуг исходя из того, что услуга - это результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя по удовлетворению потребности потребителя.

Государством должны быть установлены обязательные требования к качеству услуг, которые можно определить как совокупность характеристик услуги, определяющих ее способность удовлетворять установленные или предполагаемые потребности граждан и юридических лиц и качеству обслуживания, т.е. совокупности характеристик процесса и условий обслуживания, обеспечивающих удовлетворение установленных или предполагаемых потребностей.

Помимо определения единых требований к объему и качеству предоставляемых государственных услуг важно определить перечни и виды стандартов государственных услуг (в области образования, охраны здоровья населения, культуры, социального обслуживания населения, жилищно-коммунального хозяйства, юридической помощи гражданам и др.).

Возможны разные варианты регулирования отношений между органами исполнительной власти (государственными органами или уполномоченными государством организациями) и их клиентами (физическими и юридическими лицами) при оказании государственных услуг.

В базовом законе об оказании государственных услуг возможно регламентировать все вопросы, связанные со стандартами государственных услуг. Этот вариант регулирования данной сферы отношений представляется наиболее обоснованным. Вместе с тем допустимо иметь помимо базового закона об оказании государственных услуг и федеральные законы о стандартах государственных услуг, о реестре государственных услуг и порядке его ведения и др.

Необходимо регламентировать не только порядок установления, предоставления государственных услуг, но и порядок финансирования государственных услуг, ответственность за непредоставление, за несоблюдение стандартов и т.д.

К существенным недостаткам существующего правового регулирования следует отнести отсутствие в нем механизмов по осуществлению контроля за качеством услуг, под которым следует понимать совокупность операций, включающую проведение оценки одной или нескольких характеристик государственной услуги и сравнения полученных результатов с установленными требованиями. Не определен круг лиц, институтов, осуществляющих контроль в этой области.

В научной литературе обоснованно поставлен вопрос о содержании понятия "государственные услуги".

Действительно, что отражает правовая категория "государственные услуги" в сфере исполнительной власти: функции федеральных органов исполнительной власти, их полномочия, обязанности граждан и юридических лиц в сфере исполнительной деятельности государства и т.д.?

Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано на этих функциях и вытекает из них.

В процессе инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти, проведенной в ходе административной реформы, из общего объема функций выделены в отдельную группу функции по предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями, внесенными Указом Президента от 20 мая 2004 г. N 649) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" определено содержание функции по оказанию государственных услуг и тип федерального органа исполнительной власти, которому поручается выполнение данной функции.

В контексте Указа от 9 марта 2004 г. N 314 под функциями по оказанию государственных услуг понимается добровольное или принудительное предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. В результате предоставления государственной услуги происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента.

Упомянутыми Указами Президента РФ осуществление функций по предоставлению государственных услуг возложено на федеральные агентства (наряду с функциями по управлению государственным имуществом и правоприменительными функциями).

Однако в положениях об агентствах нет единообразия в регламентации функций по оказанию государственных услуг в соответствующей сфере. Более того, в части принятых постановлений Правительства РФ, решающих вопросы деятельности федеральных агентств, эта функция лишь обозначена, но не раскрыта.

Оправданным следует считать вариант, в котором дается открытый перечень видов государственных услуг, оказываемых федеральным агентством.

Важной задачей применительно к государственным услугам, которая решается в ходе административной реформы, является расширение доступности и повышение качества оказываемых государственных услуг. Следующим этапом реформирования предоставления государственных услуг можно считать вычленение блока услуг, которые могли бы быть переданы государственным и негосударственным организациям.

Передача функций по предоставлению публичных услуг негосударственным структурам не означает, что такого рода структуры приобретают качества органов исполнительной власти. Выполнение отдельных государственных функций, в том числе оказание публичных услуг, как критерий для включения в систему органов исполнительной власти негосударственных структур неприемлем. Ибо такого рода структуры не приобретают статус государственного органа, властные полномочия, и персонал такого рода структур, предоставляющий государственные услуги, не приобретает статус государственных служащих. Передаются не сами государственные функции, а полномочия органа исполнительной власти по их выполнению. Признание негосударственных структур или государственных учреждений, организаций, которым передаются функции оказания государственных услуг, органами исполнительной власти в широком смысле обернулось бы тяжелыми отрицательными последствиями для системы исполнительной власти. "Квази-органы" исполнительной власти деформировали бы государственный исполнительный аппарат.

Подытоживая рассмотрение правовых вопросов "производства" и предоставления государственных услуг, следует сказать, что первоочередными задачами формирования правовой базы государственных услуг является определение:

сущности государственной услуги;

перечня государственных услуг, исходя из положений главы 2 Конституции РФ об основных правах и свободах;

стандартов государственных услуг;

круга органов, обязанных предоставлять государственные услуги;

порядка возложения или передачи функций по оказанию государственных услуг;

клиентов, имеющих право получать соответствующие государственные услуги;

процедур оказания государственных услуг;

критериев контроля качества государственных услуг и др.

 

Окончание следует

 

А.Ф. Ноздрачев,

доктор юридических наук, профессор

 

"Законодательство и  экономика", N 8, август 2005 г.

 

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Ожегов С.Н. Словарь  русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. - М., 1984. - С. 589; Современный толковый словарь русского языка / глав. ред. С.А. Кузнецов. - СПб., 2001. - С. 702.

*(2) СЗ РФ. - 2004. - N 21. - Ст. 2025; N 31. - Ст. 3238; N 38. - Ст. 3775; N 47. - Ст. 4635.

*(3) СЗ РФ. - 2004. - N 22. - Ст. 2192.

*(4) Там же.

*(5) СЗ РФ. - 2004. - N 29. - Ст. 3019.

*(6) Постановление Правительства  РФ от 31 июля 2003 г. N 451 // СЗ РФ. - 2003. - N 31. - Ст. 3150.

 

 

 

Административная реформа в России: 
от кризиса государственного управления к эффективному государству

 

     Становление  и   развитие    концепции   административной   реформы 

     в 1991-2003 гг.                                                    

     Административная реформа: цели и средства                          

     На пути к повышению эффективности государства                      

 

В связи с началом административной реформы в стране количество предлагаемых вариантов реформирования государственного аппарата увеличивается буквально с каждым днем. К их разработке подключились политологи, экономисты, социологи, представители других наук. Наметился широкий концептуальный разброс. Одни специалисты видят цель административной реформы в том, чтобы отстранить государство от вмешательства в экономику, соответственно - ликвидировать все оставшиеся отраслевые министерства, а заодно и реорганизовать систему государственного контроля, сведя ее функции к чисто координационным и надзорным; другие считают административную реформу средством исправления множества конституционных дефектов, затрудняющих усиление президентской власти и укрепление системы государственных органов власти в целом; третьи ратуют за превращение государства в аппарат обслуживания интересов и удовлетворения нужд рядовых граждан.

Однако для всех вариантов административной реформы характерно отсутствие четко обозначенной цели. Назначение реформы по замыслу, например, некоторых политологов - ответить на многочисленные вызовы внешней среды. Соответственно ее объектом становится широкий круг вопросов - начиная от пенсионного обеспечения государственного служащего и кончая глобализацией мировых процессов, ломающей узкие рамки национально-государственных границ. Вместе с тем упускается из виду, что речь идет именно об административной реформе, иными словами - о реформировании системы органов исполнительной власти.

В данной статье делается попытка рассмотреть некоторые содержательные аспекты административной реформы, этапы ее становления и развития, а также методологические подходы, позволяющие определить правильные направления развития реформы.

 

Становление и развитие концепции 
административной реформы в 1991-2003 гг.

 

Концепция административной реформы, понимаемая как система последовательно осуществляемых комплексных мер по реализации единой концепции реформирования системы органов исполнительной власти, сформировалась в России к 1997 году. Однако основные элементы и направления административной реформы стали складываться начиная еще с 1991 года. Во многом это происходило стихийно.

В 1991-1993 гг. в связи с приватизацией некоторых отраслей народного хозяйства ряд министерств и ведомств (например, Министерство внешней торговли, Госплан, Госснаб и др.) был упразднен. Создаются смешанные государственно-частные компании (акционерные общества "Газпром", "Лукойл" и др.), а также принципиально новые государственные органы - государственные комитеты по управлению государственным имуществом, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Федеральная налоговая служба, федеральное казначейство.

Изменениям подверглась и действовавшая на тот момент система федеральных органов исполнительной власти. Они были настолько существенными, что потребовалась новая классификация государственных органов. Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. "Об упорядочении системы государственного управления"*(1) устанавливались следующие виды этих органов: 1) министерства; 2) государственные комитеты; 3) федеральные службы; 4) агентства; 5) комитеты.

Формально причинами реорганизации системы государственных органов провозглашались принципиальные изменения в политическом и экономическом строе. Так, например, Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти"*(2) ставил своей целью формирование отвечающей этапу радикальных экономических реформ рациональной структуры центральных органов исполнительной власти. Но фактически перестройка системы органов сводилась к очередным организационным их преобразованиям: укрупнениям и слияниям с целью усиления контроля за ними, решения кадровых вопросов и др.

Подготовка и принятие Конституции РФ 1993 г. придали новую энергию процессу организационных преобразований. Анализ первого президентского Послания (1994 г.), которое называлось "Об укреплении Российского государства"*(3), позволяет сделать вывод о том, что "кадровые разборки" продолжались. Главный упор в указанном Послании делался на обвинения "старой номенклатуры" в том, что именно она виновна во всех кризисах, охвативших все сферы жизни общества. Было высказано предложение о принятии закона о федеральной государственной службе.