Административная реформа

Другой пример. Функция установления топливных режимов топливопотребляющих установок закреплена за Минэкономразвития России (постановлением Правительства РФ от 29 октября 1992 г. N 832 с изменениями, внесенными постановлением Правительства РФ от 21 января 2002 г. N 29). Эта функция признана избыточной. Аргумент: необходимость наличия института получения административных разрешений на использование тех или иных видов топлива не очевидна. Но разве об этом идет речь? Использование видов топлива является предметом коммерческого выбора, и Минэкономразвития не выдает разрешения на это хозяйствующим субъектам. Речь идет о регулировании топливных режимов топливопотребляющих установок - котельных, ТЭЦ и т.д. - и надзоре за их деятельностью. Это источники повышенной опасности, и кто-то в государстве должен за этим наблюдать. Представляется, что аргумент избыточности данной функции вообще неприемлем.

Последний пример, близкий к юридической профессии. Функция Минюста России - учреждение и ликвидация должности нотариуса, определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе. Функция, закрепленная федеральным законом, признана избыточной и упразднена. Аргумент: указанная функция создает неоправданный административный барьер к осуществлению профессиональной деятельности лицами, соответствующими квалификационным требованиям на занятие должности нотариуса.

Как видно, критерии избыточности функций государственного регулирования размыты, имеют субъективный характер либо выражают групповые интересы. Кем эта избыточность определяется? Должны быть научные объективные критерии выявления избыточности функций и процедуры их упразднения.

В качестве критериев избыточности функций государственного регулирования можно рекомендовать, например:

ограничение конституционных прав и свобод граждан;

значительные материально-технические и финансовые затраты государства;

сложную межведомственную координацию для исполнения функции;

коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, в связи с чем отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции;

постоянное исполнение функции в массовом масштабе и т.д.

Я считаю, что должна быть официально утвержденная концепция упразднения функций государственного регулирования, в которой следует определить:

параметры изучения функций регулирования, варианты их упразднения, прогноз принятия решений об упразднении;

порядок принятия решений об упразднении функций внесения изменений и дополнений в законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ;

сроки и финансовое, кадровое, информационное обеспечение упразднения функций.

В ходе анализа выявлены функции, которые предлагается передавать саморегулируемым организациям (СРО), аккредитованным при соответствующих федеральных органах исполнительной власти, либо участникам рынка. Например, в сфере технического регулирования речь идет о таких функциях, как:

функции стандартизации, сертификации, унификации;

функция аккредитации;

функции в области метрологии (проверка и калибровка);

функция лицензирования;

функция проведения экспертизы;

функция по проведению выставок и ярмарок;

функция маркетинговых исследований;

функция по ведению реестров, кадастров, регистров, перечней;

функция по приостановлению или прекращению предпринимательской деятельности;

функция по взиманию штрафов за административные правонарушения с юридических лиц (передать судам);

функция по подготовке и переподготовке работников и др.

20 мая 2004 г. Правительство  РФ одобрило законопроект об  отмене лицензирования отдельных  видов деятельности, предложенный Минэкономразвития России. В соответствии с законодательством отмене подлежит лицензирование 53 видов деятельности из 123. Значительное уменьшение "объема" функции лицензирования" оспаривалось многими федеральными министерствами (пятью). И не случайно. Отмена лицензирования деятельности, связанной с авиационной техникой, с химически опасными производствами, со строительством, эксплуатацией электрических, тепловых и газовых сетей и др., связана с рисками нанесения общественного ущерба и вреда здоровью и даже жизни людей.

Отмена лицензирования пойдет на пользу потребителю, только в случае если произойдет снижение монополизации на рынке товаров и услуг. Однако не исключено, что уменьшение государственного контроля за частными компаниями может привести к появлению на рынке недобросовестных производителей.

Как видно, в сфере технического регулирования - это далеко не "технические" функции, они имеют серьезное общественное значение как для потребителей, так и для предпринимателей. Поэтому представляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов этих двух групп субъектов в процессе оценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.

Олицетворением рынка в данном случае являются СРО - некоммерческие организации, создаваемые на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров или объединяющие субъектов одного вида предпринимательской деятельности. Проект федерального закона о них уже подготовлен.

В сфере технического регулирования указанные субъекты будут осуществлять оценку соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности; осуществлять функции проверки в области метрологии, функции калибровки и т.д.

Но готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Их еще надо практически создать, зарегистрировать, аккредитовать и проч. Не окажутся ли они проводниками частных, корпоративных интересов?

Выполняя публичные функции, они будут действовать в сфере гражданского законодательства и в этом смысле вольны действовать так, как им позволяет Гражданский кодекс РФ. А как же быть с публичными функциями, жизненно необходимыми для общества в случае реорганизации, упразднения или самоликвидации СРО?

По существу, речь сейчас идет о "разгосударствлении" государственного управления. Было время огосударствления общественной жизни, сейчас крен в другую сторону - ограничение вмешательства государства в дела общества, и особенно экономики. Налицо полярность. А что нужно гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту и заботу предпринимателя рассчитывать нельзя. Только на функции социального государства.

Правовая позиция по вопросу о критериях оценки функций государственного управления состоит в том, что оценка функций государственного регулирования должна проводиться с учетом положений Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". За федеральным аппаратом исполнительной власти должны быть сохранены все функции, связанные с выработкой и реализацией политики в соответствующей отрасли, аналитического, регулятивного и контрольно-надзорного характера. Это требование относится прежде всего к функциям государства социального характера.

Передача функций государства вне управленческих структур государства - это конституционный вопрос, затрагивающий интересы всего общества. В конституциях европейских государств этот вопрос регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11 Конституции Финляндии. Данный параграф называется "Передача управленческих функций субъектам, не являющимся органами публичной власти". Параграф ограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческих структур государства и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные из них: управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только законом, либо на основании закона, если это необходимо для целесообразного выполнения этих функций.

Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решаться на основании закона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функций государственного регулирования - это прерогатива законодателя.

 

Функции федеральных органов исполнительной власти по "производству" 
и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам

 

Оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти мероприятия административной реформы по совершенствованию системы и структуры, деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничиваются. В рамках административной реформы особое значение придается функции оказания гражданам и юридическим лицам государственных услуг.

Понятие "услуга" для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); в Гражданском кодексе РФ - как объект гражданских прав (ст. 28, 129); в Бюджетном кодексе РФ - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65); в Федеральных законах "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О социальном обслуживании граждан пенсионного возраста и инвалидов" - как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы и т.д.

В Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" регулируются услуги по информационному обеспечению, предоставляемые пользователям информационных ресурсов на основе договоров.

В Федеральном законе от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" установлен перечень услуг почтовой связи, гарантии доступности и качества услуг. В нем закреплены обязанности операторов почтовой связи информировать пользователей услуг через средства массовой информации о своей деятельности, новых услугах, передовых достижениях в области техники и технологий почтовой связи. Для этого они могут публиковать ежегодные отчеты, имеют право на подготовку и распространение рекламных сообщений в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также учитывают в своей работе предложения пользователей услуг почтовой связи, направленные на улучшение их обслуживания.

Представляется, что приведенная норма имеет общее значение для всей системы государственных услуг. Такого рода правовое положение необходимо сформулировать в базовом нормативном акте о государственных услугах, поскольку информирование о качестве и порядке предоставления услуг, их стоимости является необходимым условием соблюдения прав потребителей услуг и позволяет институтам гражданского общества наилучшим образом осуществлять контроль за качеством предоставляемых населению государственных услуг.

Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей" (с изм. от 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г.), Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и др.

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно:

принимают решения о составе услуг;

решают вопрос платности услуг;

решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти.

Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, принимает решение об отнесении услуги к категории бесплатной или платной (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например экологическая экспертиза), разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.

В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные и избыточные государственные услуги.

В целях установления правовых основ и общего порядка разработки, утверждения и применения государственных услуг, обеспечивающих реализацию социальных гарантий и прав граждан на образование, охрану здоровья и медицинскую помощь, жилище, социальное обеспечение, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, получение квалифицированной юридической помощи и других прав, закрепленных в Конституции РФ, необходим базовый федеральный закон о государственных услугах.

Федеральная программа "Реформирования государственной службы Российской Федерации" (2003-2005 годы), утвержденная Указом Президента РФРФ от 19 ноября 2002 г. N 1336, одним из важнейших направлений реформирования государственного аппарата определила формирование соответствующего мировым стандартам комплекса государственных услуг. Ожидаемые результаты реализации Программы - достижение качественного уровня исполнения государственным служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.