Административная реформа

Предложенная классификация функций не выдерживает критики. Шесть основных критериев выделения "избыточных" функций внутренне противоречивы; к потенциально избыточным функциям относятся функции, которые признаются таковыми только после детального изучения; неясны различия между "несвойственными" и "избыточными" функциями. И самое главное: не анализируются взаимосвязи объективно необходимых функций управления и функций органов государственной власти.

Поверхностный подход к сложившейся проблеме создает лишь видимость административной реформы. Это отлично понимают и в Правительстве РФ. Его Аппарат получил от министерств и ведомств список из 256 "условно избыточных" и 124 "потенциально избыточных" функций. Но в самом Правительстве РФ, однако, не смогли понять разницу между ними. В итоге было объявлено, что выполненная работа не соответствует поставленной Президентом РФ задаче и не является реформой по сути.

Условность грани между объективно необходимыми функциями управления и избыточными функциями органов показывает следующий пример. Недавно на заседании Президиума Государственного совета РФ говорилось о необходимости восстановления органа по государственному экологическому контролю. При этом отмечалось, что как только применение штрафных санкций за загрязнение окружающей среды достигало своего максимума, статус природоохранного ведомства сразу понижался, его функции объявлялись "ненужными".

В Послании Президента РФ 2003 г. содержится, правда, несколько противоречивый (очевидно, не случайно) подход к этому вопросу. С одной стороны, в нем правильно подчеркивается, что бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать и радикально сокращать функции государственных органов. С другой стороны, делать это нужно на основе предложений самих министерств и ведомств.

Отметим в этой связи, что в Указе Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах"*(13) говорится уже не об избыточных функциях, а об "избыточном" государственном регулировании в деятельности министерств и ведомств, а также об исключении дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, об организационном разделении функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля. Понятия "избыточная функция" и "избыточное государственное регулирование" не тождественны между собой. Избыточное государственное регулирование может осуществляться по всем функциям государственного органа и относится уже не к содержанию, а к методу их реализации.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"*(14) содержит иную технологию определения "необходимых" и "избыточных" функций министерств и ведомств. Цели, задачи и функции подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти определяет само Правительство, поскольку именно оно утверждает положения об этих органах и несет ответственность за наличие в них необходимых или избыточных функций. Но в условиях частых реорганизаций системы федеральных органов исполнительной власти возникает отставание в юридическом закреплении их постоянно меняющихся функций (министерства сливаются, разъединяются, выделяются одно из другого и т.д.). Процесс приведения положений в соответствие с этими изменениями нередко отстает, потому и возникает проблема излишних функций, практически утративших правовую основу, и решение этой проблемы возлагается на министерства и ведомства.

Более того, именно Президент РФ своими указами о системе (или структуре) федеральных органов исполнительной власти дает поручения Правительству с целью установить функции и полномочия вновь образуемых федеральных органов исполнительной власти, распределить функции упраздняемых органов, внести изменения в положениях о них.

Создание устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования Правительства, министерств и ведомств и одновременно своевременное и гибкое приспособление их деятельности к целям административной реформы делают актуальным вопрос о закреплении статуса министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе.

Этим определяется возможность периодического и широкого обсуждения положений о федеральных органах исполнительной власти, что позволяет своевременно выявлять излишние функции органа либо находить наиболее эффективные средства осуществления объективно необходимых функций. Значение данной работы особенно возрастает в условиях постоянной реструктуризации отраслей и сфер государственного управления.

Установление того, какая функция органа является "излишней", а какая - объективно необходимой, вытекает из целей, поставленных перед органом. Здесь уже требуется всесторонний анализ. Множество субъективных факторов и условий, ускользающих от анализа из-за недостаточно развитой теоретической и прикладной базы, часто не позволяют формулировать ясные и четкие цели, систематизированный перечень задач и функций, необходимых для их реализации, определяемой с позиций эффективного развития подчиненных или подведомственных органу объектов управления. За основу берутся в таких случаях "передовой опыт", доказавшие свою эффективность конкретные системы и структуры управления.

На практике господствует эмпирический анализ фактических действий служащих органа, после которого редко ставится главная цель - определить, что же должен делать орган, чтобы задачи, поставленные перед ним, решались наиболее рационально. При этом перечень необходимых для их реализации функций может не совпадать с тем, что зафиксировано в различных нормативных актах, регулирующих деятельность данного органа.

До этой стадии совершенствование деятельности органа обычно не доходит: дело ограничивается лишь анализом конкретных действий его работников либо формальным "упорядочиванием" функций органов в соответствии с утвержденным Положением. Данная работа относительно легко поддается систематизации. Но при всей ее полезности в плане рационализации управленческого труда она не дает ответа на главный вопрос: нужны ли вообще те или иные функции органа и если да, то в каком объеме, где и кем должны осуществляться?

Согласно статье 12 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Под этим подразумеваются, в частности, определение целей, задач и функций этих органов путем утверждения положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, установление предельной численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов.

Правовая форма реализации данного полномочия Правительства состоит в том, что разработка проекта положения об органе исполнительной власти осуществляется самим органом по поручению Правительства, однако именно последнее несет ответственность за правильное определение целей, задач и функций соответствующего органа. Оно также несет и ответственность за утверждение "избыточных" функций органа.

В положениях об органах исполнительной власти наиболее полно отражается правовой статус министерств и иных федеральных ведомств. По общему правилу положения о них утверждаются Правительством. Разработка этих документов осуществляется в настоящее время уже после образования соответствующего органа исполнительной власти. Вместе с тем известны случаи, когда поручения Правительства о разработке соответствующих положений не всегда выполняются в отведенный для этого срок. В результате наметилось отставание оформления правового статуса министерств и иных органов исполнительной власти от организационных преобразований в системе в целом. Министерства и ведомства сливаются, разъединяются и т.п., а изменения и разработка новых положений не успевают за структурными переменами. Вследствие этого функции органа складываются стихийно, на основе текущих указаний "сверху" и саморегулирования, в результате чего и возникают "избыточные" функции.

22 сентября 1998 г. был принят Указ Президента  РФ "О структуре федеральных органов исполнительной власти"*(15), в соответствии с которым Правительству РФ предписывалось устанавливать функции и полномочия вновь образованных федеральных органов исполнительной власти, а также распределять функции упраздняемых органов. Кроме того, положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти должны утверждаться на заседаниях Правительства РФ.

Как правило, при реорганизации или образовании того или иного нового ведомства положение о нем готовилось в течение длительного периода времени, которое во многом тратилось на согласование функций и полномочий создаваемой структуры со смежными органами. Совместно определялись сферы и границы компетенции, что позволяло избегать дублирования функций.

В случае, когда реорганизация затрагивала всю систему органов исполнительной власти, применялся другой подход - активные действия "сверху".

В качестве вывода отметим, что перед тем, как заниматься выявлением "избыточных" функций, необходимо доработать и принять федеральный закон "О федеральных органах исполнительной власти". Проект этого закона был разработан еще в 1994 году. В нем, в частности, содержится специальная статья, закрепляющая функции федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п."г" ст.71 Конституции РФ должна быть закреплена устойчивая система видов этих органов и обеспечена их стабильная деятельность без фиксированного перечня действующих министерств и ведомств. Это позволит обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления деятельностью федеральных органов исполнительной власти с целью избежать слишком частых обращений к сложной процедуре внесения изменений в этот закон.

Соответственно, конкретные функции, вытекающие из особенностей установленной законом сферы деятельности конкретного федерального органа исполнительной власти, будут определяться положением о нем.

На пути к повышению эффективности государства

Один очень умный классик сказал, что право не может быть выше материальных условий жизни общества. Прямым следствием подрыва системы государственного регулирования общественных отношений и пассивного ожидания, что они будут развиваться на основе "самоорганизации", стали бюрократизация процессов становления эффективной рыночной экономики, формирование обширного слоя чиновников как основной социальной опоры и тормоза реформы. Стал складываться так называемый чиновничий капитализм, движущим стимулом которого является не повышение эффективности государственного регулирования экономикой в условиях приватизации государственного имущества, а скорейшая приватизация "ничейной" собственности, что, в свою очередь, исключает необходимость оценки по критерию экономической целесообразности такого регулирования.

Восстановление и укрепление институтов государственного регулирования становятся необходимыми и важнейшими условиями стимулирования и нормального функционирования рыночной экономики. Данный вывод вытекает не из тех или иных политических программ и концепций, а из объективной потребности развития рынка. Именно государство содействует широкому освоению новых технологий на началах рыночной конкуренции, формированию конкурентоспособных хозяйственных организаций, стимулирует инновационную деятельность. Оно также активно участвует в повышении качества и совершенствовании структуры производства.

Усилия федеральных органов исполнительной власти должны концентрироваться в связи с этим на решении перспективных проблем социально-экономического развития страны, оценки и выбора направлений долгосрочного экономического развития, на внедрении программы технологических инноваций.

Применительно к государственным органам в Послании В.В. Путина используются понятия "эффективность", "качество", "новый уровень". Но что означают эти понятия применительно к административной реформе? Какие методы управления способны обеспечить эффективность деятельности министерств, ведомств, правительства? Каково влияние политики на эффективность профессиональной работы органов государственного управления? Как обеспечить независимость профессиональных служащих от произвола, некомпетентности и злоупотреблений ряда политиков, выбираемых на государственные должности?

При ответе на эти вопросы следует активно использовать зарубежный опыт, который показывает, что потенциал административной реформы заложен в научно-технической сфере, в предпринимательстве, в современной технологии управления. Его использование должно стать целью практической деятельности всех органов исполнительной власти. Колоссальные возможности блокируются неповоротливым и неэффективным государственным аппаратом. И дело тут даже не в его численности, а в плохой организации.

Как сочетать консолидацию всего общества на ускоренное его развитие в целом с требованиями либеральных демократов о соблюдении прав частных собственников? Как уравновесить "вертикаль" власти, выражающей интересы страны в целом, с правами и свободами участников горизонтальных рыночных отношений?

Проведения административной реформы с опорой только на государственный аппарат далеко не достаточно. Повышение эффективности государства как политической организации невозможно, в свою очередь, без укрепления фундаментальных основ любой организации - иерархического принципа построения государства, определяющего, в свою очередь, иерархическую организацию государственной службы.

Укрепление этого принципа не означает "бюрократизацию" государственного аппарата, увеличение численности государственных служащих. Объективно иерархическая организация не содержит бюрократических начал. Тоталитарной, авторитарной, бюрократической делают организацию люди.

Смешение понятий "иерархия" и "бюрократия" ведет к тому, что под предлогом борьбы с бюрократией дезорганизуются организационные принципы построения и деятельности государства как политической организации.

Движение за повышение эффективности государственного управления на Западе прошло несколько этапов, переживая эволюционные изменения в методологии решения этой проблемы. Основной трудностью было при этом налаживание взаимодействия разных научных областей - экономики, теории организации, информатики, государственного управления и др. В 60-80-х гг. ХХ века такое взаимодействие налаживалось, но затем было разрушено в ходе рыночных реформ.