Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях

Конфликтные теории бюрократии. До сих пор мы рассматривали бюрократию с позиций функционализма, для которого главная проблема сводится к обеспечению четкости функционирования отдельных взаимосвязанных звеньев организации. Сторонники теорий конфликта предлагают другое объяснение бюрократии. Они акцентируют внимание на роли бюрократии в борьбе за власть, происходящей как в рамках общества, так и в отдельных социальных группах.

Классовый характер бюрократии подчеркивал Карл Маркс (1818-1883). Он считал бюрократию привилегированным слоем служащих, призванных осуществлять власть и господство в организации. Основной компонент сознания бюрократии - чувство статуса, принадлежность к властвующей элите. К важнейшим чертам бюрократии относятся иерархичность, жесткая регламентация в отношениях между институтами и группами, многоступенчатость в передаче информации, конформизм и авторитарность сознания и поведения. «Бюрократия считает самое себя конечной целью государства, - писал К. Маркс. Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи - в государственные». Таким образом, по мнению Маркса, бюрократия есть организм-паразит, обслуживающий интересы господствующего класса и относящийся к государству как к сфере своих частных интересов.

Французский социолог Мишель Крозье утверждает, что власть бюрократии основана на доступе к информации: бюрократическая структура «организована таким образом, что люди получают доступ к информации, возможность предвидеть результаты деятельности и, следовательно, приобретают влияние в точном соответствии с их статусом в иерархической системе». Во всех социальных группах происходит непрерывная борьба за власть, которую необходимо сдерживать, иначе деятельность группы будет парализована. Некоторые свойства бюрократии способствуют урегулированию конфликтов. К ним относятся система распределения власти, а также четко определенные роли и методы работы. В результате бюрократическая структура способствует укреплению дисциплины и улаживанию споров.

Как функциональные, так и конфликтные теории подчеркивают ограниченность бюрократии, что проявляется не только во внутриорганизационных процессах административно-государственных учреждений, но и в их взаимодействии с внешним окружением, т.е. обществом. Отсюда неизбежные сбои в ее работе.

Изъяны бюрократии, связанные с особенностями бюрократических организаций. Первая причина возможных изъянов - это правила, которые становятся самоцелью. Развитие и укрупнение бюрократической организации имеет следствием ситуацию, когда процесс принятия решений, выработки правил, их изменения или интерпретации все дальше и дальше удаляется от места, где они выполняются. Жесткость организации растет, обновление тормозится, лица, принимающие решения и находящиеся на верхнем (институциональном) уровне организации, концентрируются скорее на решении внутренних вопросов, чем на налаживании связей между организацией и ее окружением. А те люди, у которых знания и информация находятся, так сказать, на «кончиках пальцев», люди, непосредственно «делающие дело», выключаются из процесса принятия решений и разработки правил.

Вторая причина заключается в подмене цели государственной организации, устанавливаемой извне в соответствии с общественными нуждами, целями отдельных групп служащих. Таким образом, государственные (общественные) цели заменяются частными (групповыми), направленными на самовоспроизводство организации, расширение ее роли и бюджета. Причем такая замена может происходить и внутри организации, когда отдел (группа) утверждает свою уникальность и важность для организации в целом.

Третья причина возможных изъянов связана с отсутствием мотивации у подчиненных, что может усилить стремление к мелочной опеке со стороны начальника, а это, в свою очередь, вызывает недовольство работников и усиление апатии. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность «подхлестыванием» низкой мотивации работников. Получается замкнутый круг мелочной опеки.

Четвертая причина изъянов обусловливается целой группой факторов. Использование руководством организации деперсонализированных правил, мелочной опеки и централизации повышает равнодушие на всех уровнях, потому что принимаемые на высшем уровне решения не обсуждаются. Все это усиливает власть узкой группы людей, находящихся по своим статусным позициям на вершине административной иерархии, при пассивности подчиненных, что может привести к выходу руководителей организации из-под контроля формальных правил под предлогом адаптации последних для повышения эффективности организации. В результате становится актуальной опасность появления авторитарных методов руководства.

Изъяны бюрократии, связанные с особенностями ее статуса как особой социальной группы. Статус бюрократии как особой социальной группы определяется законным правом принуждения, отличающим государство от других субъектов управления, а также отсутствием четких и универсальных критериев оценки результативности работы государственных учреждений. Кроме того, социальный статус бюрократии базируется на владении «техникой управления» (специальная подготовка, знание правил бюрократического процесса в ведомствах, сети неформальных связей внутри организаций). Из этих особенностей статуса бюрократии вытекают возможные причины изъянов в ее работе.

Суть первой причины в отсутствии заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Специализированные предпочтения населения не позволяют соизмерять значимость выполняемых бюрократами функций со значимостью работы других органов. Например, работники органов образования не могут и не должны сравнивать эффективность и значимость их работы с деятельностью служб здравоохранения.

Вторая причина заключается в незаинтересованности бюрократии в реформах. Государственные служащие стеснены инструкциями в расходовании бюджетных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если оно сулит значительное улучшение качества предоставляемых услуг. Кроме того, лишь незначительную часть возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений может получить их непосредственный инициатор - государственный служащий. Отсюда характерное для бюрократии стремление к стабильности.

Третья причина заключается в стремлении бюрократии монополизировать знания и технику управления, что в условиях специализации и профессионализации позволяет установить контроль за собственными административными процедурами и благами, распределяемыми соответствующим ведомством.

Вместе с тем, несмотря на изъяны в работе, есть такие общие свойства бюрократии, которые выделяют ее роль в государственном управлении как центральную и позволяют говорить о ней не только как об административной общности, но и как о серьезной политической силе. Для системы государственного управления, с которой взаимодействуют политические институты общества, основной проблемой становится выяснение форм влияния политики на администрирование.

Дело в том, что бюрократия, выполняя свои административные функции, обладает властными полномочиями и может «по своему» усмотрению решать поставленные задачи, т.е. она свободна в выборе средств, путей, способов и т.п. В этом и заключен властный потенциал бюрократии. От того, как он используется, в чьих интересах и какие цели преследует, зависит и социальная полезность либо бесполезность или даже вредность бюрократии, следствием чего являются изъяны в ее работе.

Вследствие всевозможных изъянов в работе бюрократии возникает опасность перерастания рациональной системы управления организацией или обществом в самовоспроизводящуюся и самодовлеющую машину, т.е. бюрократизм.

Главный фактор, постоянно подпитывающий ростки бюрократизма - это властный потенциал бюрократии. Власть может функционировать как управление, т.е. существуют непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия профессионалов-управленцев оказывают определяющее влияние на действия официальной  «видимой» власти, к которой обращены доверие и требования населения. В этом смысле бюрократизм есть управление, исключающее гласность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Тем самым бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер политических решений, в подготовке которых сама принимает непосредственное участие.

Кроме того, нередко возникают неформальные коалиции между специализированными государственными органами и группами интересов, отстаивающими принятие конкретных решений. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не столько умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, т.е. населения, сколько целенаправленная критика меньшинства, т.е. заинтересованных групп, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией. Такие связи могут перерасти легальные рамки и превратиться в форму теневой политики.

В политическом смысле бюрократизм представляет собой освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти, политических партий, избирателей. В данном случае бюрократия из средства выполнения решений выборных должностных лиц превращается в самостоятельную политическую силу с интересами, реализация которых может существенно искажать или даже противостоять официально провозглашенным целям правительства. Таким образом, бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным конкретным причинам политический вакуум и способна навязать обществу свой собственный интерес, выдавая его за государственный.

Социальные последствия бюрократизации заключаются в чрезмерном расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей. Стремясь к реализации своих собственных корпоративных интересов, бюрократия использует ряд приемов: ведомственное правотворчество, искажающее действительные цели законодательных актов, принятых легитимными органами власти; постановку правил административного процесса выше политических и хозяйственных целей управления; искажение информации (засекречивание, избирательное информирование, манипуляция статистическими показателями и т.д.) и др. Бюрократия через институты подготовки и отбора кадров формирует соответствующий тип руководителей, мировоззрение и деятельность которых отвечают ее корпоративным интересам. Результатом является рост притязаний бюрократии на распределение ресурсов и привилегий в обществе.

На уровне конкретных учреждений бюрократизм, во-первых, означает абсолютизацию формальных правил, соблюдение которых превращается в самоцель аппарата управления. Понимание содержания задач, стоящих перед чиновниками, подменяется ритуалом неукоснительного следования инструкциям. Многообразие и неоднозначность жизненных ситуаций бюрократия стремится подогнать под стандартные шаблоны, удобные и понятные ее ограниченному мировоззрению. Во-вторых, бюрократия заинтересована в росте учреждений, в которых она работает. Работники всех административно-государственных учреждений добиваются увеличения бюджетных расходов на их содержание, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и служб, что способствует росту аппарата соответствующих организаций и окладов их работников без реального увеличения отдачи. Данный аспект бюрократизма с изрядной долей юмора ярко отражен в знаменитом законе Паркинсона, который исследовал корни бюрократии, ее способность к саморазвитию. Согласно этому закону всякая административная единица склонна жить для себя самой и увеличивать как объем своих задач, так и число работников, необходимых для их выполнения. Из данной закономерности следуют закон роста числа подчиненных и закон роста объема работы. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот.

Итак, бюрократизм означает:

· в политическом смысле - освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти;

· в социальном - расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей;

· в организационном - абсолютизацию формальных правил и рост аппарата организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи.

Радикальное решение проблемы бюрократизма предлагают два крайних течения в теории и практике государственного управления. Для крайне правых - это производство и распределение товаров и услуг с помощью рынка при сведении роли правительства (государства) к минимуму. Крайне левые, напротив, пропагандируют общество, в котором власть капитала может быть ликвидирована, что даст возможность свободного сотрудничества между равными гражданами в удовлетворении своих нужд. Эти крайние позиции одинаково утопичны. У правых утопичность воззрений заключается в несоответствии их веры в возможности свободного конкурентного рынка и реальной экономики с ее тенденцией к монополизации, которая ограничивает соперничество и создает массу способов манипулировать выбором населения, особенно в сфере общественных благ. Утопичность воззрений левых  в их вере в некий общий интерес, способный вытеснить частные интересы отдельных групп бюрократов с помощью массового политического участия и всецело подконтрольного населению правительства.

Выход из создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в конкуренции между государственными и частными службами. Этот курс породил попытки внедрить методы и приемы деятельности частного сектора в государственную сферу. Реформы административно-государственных учреждений, проведенные в ряде стран Западной Европы и США, хотя и привели к снижению численности аппарата и снижению расходов на его содержание, в целом не ликвидировали опасения насчет бюрократизма.

Новый подход к бюрократии как административной организации государства должен характеризоваться более широким участием общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а главное  в процессе их осуществления. Задача состоит не в том, чтобы избавиться от бюрократии, а в том, чтобы найти способы контроля над ней с помощью демократических механизмов, расширить участие масс в принятии государственных решений, все в большей мере приближаясь к идеалу: влияя на процессы государственного управления, заставлять и позитивно мотивировать бюрократию служить интересам общества и человека.