Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях

В условиях демократии бюрократическое управление означает управление в строгом соответствии с законом и бюджетом. В обязанности служащих администрации и судей не входит выяснение того, что следует делать для обеспечения общественного благосостояния и как должны расходоваться государственные средства. Это задача верховной власти, народа и его представителей. Суды, различные административные учреждения, армия и военно-морской флот выполняют то, что им предписывают закон и бюджет. Политику определяют не они, а те, кто обладает верховной властью.

Большинство тиранов, деспотов и диктаторов искренне убеждены, что их правление выгодно народу, что их власть существует для народа. Нет необходимости заниматься изучением того, насколько хорошо обоснованы эти заявления господ Гитлера, Сталина и Франко. Тем не менее, их система - это не правление народа, не правление, осуществляемое народом. Она не демократична, а авторитарна.

Утверждение, что бюрократическое управление является обязательным инструментом демократического правления, парадоксально. Многие с ним не согласятся. Они привыкли считать демократическое правление наилучшей системой правления, а бюрократическое управление - одним из самых больших зол на земле. Как же эти две вещи, одна - хорошая, другая - плохая, могут быть связаны друг с другом?

Более того, Америка - это старая демократия, и разговоры об опасностях бюрократии представляют собой новое явление для этой страны. Только в последние годы люди осознали угрозу, исходящую от бюрократии, и стали считать ее не инструментом демократического правления, а, напротив, злейшим врагом свободы и демократии.

В ответ на эти возражения мы должны вновь повторить, что бюрократия сама по себе не является ни плохой, ни хорошей. Это метод управления, который может применяться в различных сферах человеческой деятельности. Существует область, а именно, аппарат государственного управления, где бюрократические методы являются необходимостью. То, в чем многие люди в наши дни видят зло, не бюрократия как таковая, а расширение сферы, в которой применяется бюрократическое управление. Такое расширение - неизбежное следствие прогрессирующего ограничения свободы частного гражданина, тенденции к замене частной инициативы государственным контролем, характерной для современной экономической и социальной политики. Люди обличают бюрократию, но на самом деле они имеют в виду попытки превратить государство в социалистическое и тоталитарное.

В Америке всегда существовала бюрократия. Управление таможней и дипломатической службой всегда осуществлялось в соответствии с бюрократическими принципами. Для нашего же времени характерно расширение государственного вмешательства в сферу бизнеса и во многие другие сферы деятельности граждан. А это приводит к замене управления, основанного на мотиве получения прибыли, бюрократическим управлением.

Бюрократическое управление кадрами.

БЮРОКРАТ отличается от небюрократа именно тем, что он работает в области, где результат человеческих усилий невозможно оценить в денежном выражении. Страна расходует деньги на содержание бюрократических учреждений, на выплату жалованья и заработной платы, на покупку всего необходимого оборудования и канцелярских принадлежностей. Но то, что она получает в обмен на свои затраты оказанные услуги невозможно оценить в денежном выражении, каким бы важным и ценным ни был этот "продукт". Его оценка зависит от произвольного решения государства.

Это верно, что оценка различных товаров, продаваемых и покупаемых на рынке, в не меньшей степени зависит от произвольных решений, а именно, от произвольных решений потребителей. Но поскольку потребители представляют собой многочисленную группу самых разных людей, анонимную и аморфную массу, суждения, которые они выносят, кристаллизуются в безличное явление, рыночную цену, и, таким образом, лишаются своей произвольной природы. Более того, они относятся к товарам и услугам как таковым, а не к тем, кто их предоставляет. Взаимосвязь "продавец--покупатель", так же как и взаимоотношение "работодатель-наемный работник" в бизнесе, ориентированном на получение прибыли, носят чисто практический и безличный характер. Это сделки, из которых обе стороны извлекают выгоду. Они помогают друг другу зарабатывать средства к жизни. Но в бюрократической организации дело обстоит иначе. Там взаимосвязь между начальником и подчиненным носит личный характер. Подчиненный зависит от того, как начальник оценивает его самого, а не его работу. До тех пор, пока конторский служащий может рассчитывать на получение работы в частном бизнесе, эта зависимость не может стать настолько гнетущей, чтобы определять весь характер поведения служащего. Но современная тенденция к общей бюрократизации меняет дело.

До последних лет бюрократ как особый тип человеческого существа не был известен в Америке. Различные бюрократические учреждения существовали всегда и по необходимости они управлялись бюрократическими методами. Однако не существовало многочисленного класса людей, считающих работу в государственных учреждениях своим исключительным призванием. Шел постоянный обмен кадрами между государственными и частными заведениями. С появлением законов о гражданской, службе государственная служба стала профессиональной карьерой. Назначение на должность стало основываться на экзаменах и перестало зависеть от политической принадлежности претендентов. Многие оставались в государственных учреждениях на протяжении всей жизни. Но они сохраняли свою личную независимость, поскольку всегда могли рассчитывать на возвращение в частный бизнес.

В континентальной Европе дело обстояло по-другому. Там бюрократы давно оформились в единую группу. Только для немногих выдающихся людей был практически возможен возврат к частной деятельности. Большинство из них оказывалось на всю жизнь связанными со своими учреждениями. В их среде сформировался характер, типичный для человека, который навсегда ушел из мира бизнеса, ориентированного на получение прибыли. Их интеллектуальным горизонтом была иерархия с ее правилами и предписаниями. Их судьба полностью зависела от милости вышестоящих должностных лиц, от чьих капризов они были во власти не только на службе: подразумевалось, что их частная жизнь и даже занятия жен также должны соответствовать их положению и особому неписанному кодексу поведения. Ожидалось, что они будут одобрять политическую линию того кабинета министров, который в этот момент окажется у власти. Как бы то ни было, их возможности поддерживать партию оппозиции были существенно ограничены.

Возникновение многочисленного класса таких людей, зависевших от государства, создало серьезную угрозу сохранению конституционных институтов. Были предприняты попытки защитить отдельного служащего от произвола его начальников. Но единственным результатом, которого удалось достичь, стало ослабление дисциплины и все большая небрежность при исполнении служебных обязанностей.

Америка - новичок в области бюрократии. В этом деле она накопила гораздо меньше опыта, чем страны классической бюрократии: Франция, Германия, Австрия и Россия. В Соединенных Штатах все еще склонны переоценивать пользу от правил, регулирующих гражданскую службу. Такие правила требуют, чтобы желающие работать в ней достигли определенного возраста, закончили определенные учебные заведения и сдали определенные экзамены. Для получения более высоких должностей и более высоких окладов необходимо в течение определенного времени занимать более низкие должности и сдавать новые экзамены. Очевидно, что все эти требования касаются вещей более или менее поверхностных. Нет необходимости указывать на то, что посещение определенных учебных заведений, экзамены и годы, проведенные на младших должностях, совершенно необязательно подготавливают человека к работе на более высоких должностях. Этот механизм отбора иногда не позволяет получить место наиболее компетентным людям и не всегда предотвращает назначение абсолютно некомпетентного человека. Но самым неблагоприятным последствием является то, что основной заботой служащего становится соблюдение этих и других формальностей. Они забывают, что их работа заключается в том, чтобы как можно лучше выполнять порученные им обязанности.

Надлежащим образом организованной системе государственной гражданской службы получение более высоких должностей зависит, главным образом, от выслуги лет. Руководители государственных учреждений - это, в основном, пожилые люди, которые знают, что через несколько лет их уволят на пенсию. Проведя большую часть жизни в положении подчиненных, они лишились энергии и инициативы. Они избегают нововведений и улучшений и на любой проект преобразований смотрят как на нарушение своего спокойствия. Их непреклонный консерватизм сводит на нет все попытки правительства приспособить данную службу к изменившимся условиям. На министра они глядят свысока как на непрофессионала, не имеющего никакого опыта. Во всех странах с прочно утвердившейся бюрократией люди обычно говорили: "Правительства приходят и уходят, а учреждения остаются".

Было бы ошибкой объяснять несостоятельность европейской бюрократии интеллектуальными и нравственными недостатками служащих. Во всех этих странах было немало добропорядочных семей, отпрыски которых выбирали бюрократическую карьеру потому, что искренне желали служить своему народу. Поступление на государственную службу 6ыло пределом мечтаний для одаренного бедного юноши, стремившегося улучшить свое положение в жизни. Многие из самых талантливых и благородных представителей интеллигенции служили в государственных учреждениях. По престижу и социальному положению государственные служащие были значительно выше всех других слоев населения, за исключением армейских офицеров и представителей старейших и богатейших аристократических семей.

Многие государственные служащие написали превосходные труды по проблемам административного права и статистики. Некоторые из них были блестящими писателями или музыкантами. Другие вступали в сферу политики и становились выдающимися партийными деятелями. В своем большинстве бюрократы были, конечно, достаточно посредственными людьми. Но нет сомнений, что в рядах государственных служащих находилось немало людей одаренных.

Несостоятельность европейской бюрократии, безусловно, нельзя объяснить неспособностью служащих. Она предопределена неизбежными недостатками любого руководства государственными делами. Отсутствие критериев, которые могли бы безусловным образом подтвердить успех или неудачу при исполнении служебных обязанностей, создает неразрешимые проблемы. Это убивает амбиции, уничтожает инициативу и стимулы делать больше необходимого минимума. Это заставляет бюрократа следить за инструкциями, а не за материальным и реальным успехом.

.2 Характерные  черты и суть бюрократической  модели.

Формальное определение процесса принятия решения в бюрократической организации сводится к построению схемы «структуры организации», которая описывает состав подразделений и их подчинение. Организация состоит из подразделений, выделенных по функциональным, территориальным или производственным признакам. В каждое подразделение назначается руководитель, который наделяется правом устанавливать методы работы подразделения. Размеры подразделения, в частности число работников, являются основными показателями при определении числа руководителей.

Объединение власти в организации осуществляется с помощью иерархической структуры командования и подчинения, в которой каждой должности даны полномочия: руководитель второго уровня имеет в подчинении группу руководителей первого уровня и, в свою очередь, подчиняется руководителю третьего уровня, и так до вершины пирамиды, где находится глава организации, которому подчиняются все руководители.

Полномочия каждого руководителя обычно регламентируются. Функциональное определение полномочий включает в себя описание тех работ, которые имеет право задавать данный руководитель, а также тех границ, где кончаются его полномочия и начинается сфера полномочий других руководителей. Помимо этого полномочия определяются в финансовых терминах, указывая величину и характер расходов, которые имеет право утверждать руководитель. Либо же полномочия характеризуются видами решений, принимаемыми руководителем: например, руководство высшего уровня формулирует широкую политику организации, которая может оказывать влияние на многие подразделения. Руководители среднего уровня переводят эту политику на язык деятельности руководимых ими подразделений. Руководители низшего уровня, в свою очередь, выполняют указания руководителей среднего уровня в своих подразделениях. Принятие решений большого значения, например выбор политики в области цен, обычно сохраняется за руководством высшего уровня. Решения, распространяющиеся на более чем одно подразделение либо имеющие силу в ограниченной сфере иерархии, формируются теми лицами, полномочия которых охватывают данную сферу.

В большинстве случаев в бюрократической модели не проводят строгого разграничения между полномочиями выше- и нижестоящих руководителей. Вышестоящий руководитель имеет право вмешиваться в любую из проблем и в любой процесс выработки решений, оказывающих влияние на деятельность тех подразделений, которые ему подчинены, поскольку он отвечает за результаты их деятельности. Подчиненный руководитель обязан выполнять указания вышестоящего руководителя и, в свою очередь, по личному усмотрению может изменить любое решение, принятое нижестоящими руководителями. Таким образом, полномочия руководителя среднего уровня как в пределах непосредственно подчиненного подразделения, так и вне его довольно неопределенны. Если руководство высшего уровня принимает активное участие в работе подразделений, то полномочия их руководителей еще больше ограничиваются. В подобных случаях в организациях говорят, что у них решение проблем «централизовано».