Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях

1.3 Бюрократия  и эффективность управлении.

Что общего между Ватиканом и компанией Дженерал моторс, Национальным управлением по аэронавтике и исследованию космического пространства США и Британской службой здравоохранения? Социология организаций ставит перед собой задачу дать ответ на подобные вопросы путем изучения самых общих черт, присущих всем организациям во всех сферах жизни современного общества, а также путем анализа условий эффективности организационной деятельности, которые существуют вне зависимости от того, является ли данная организация государственной или частной, и действует ли она в сфере бизнеса, религии, медицины или военного дела. Отправной точкой такого анализа служат труды Макса Вебера, который одним из первых выдвинул общую теорию организации, применимую ко всем сторонам жизни современного общества. Ответ Вебера на поставленный выше вопрос заключался в следующем: все указанные организации являются бюрократическими.

В своем анализе бюрократии Вебер проводил четкую границу между управленческим персоналом и той ассоциацией или корпоративной группой, которая его использует. Корпоративная группа представляет собой добровольное или принудительное объединение людей (от государства до профсоюза, фирмы, политической партии, университета и т.д.), которое избирает руководящий орган для управления его делами. Руководящий орган в свою очередь использует управленческий персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюрократией. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использует. Представители обеих структур существенно отличаются по характеру своих должностей, функций и ответственности. Члены руководящего органа, как правило, избираются и могут работать не на постоянной основе; их функцией выступает выработка наиболее общей программы действий и правил организации, а также решение вопросов финансирования; они несут ответственность перед всей организацией (избирателями, акционерами, членами и т.д.). Напротив, бюрократы всегда назначаются вышестояшей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использование финансовых средств. Хотя такое разграничение на практике может оказаться размытым, в принципе оно имеет важное значение.

Если в верхних эшелонах организации различие между бюрократами и “начальниками” или “лидерами” довольно-таки явное, то проведение нижней границы бюрократии более проблематично. Согласно Веберу, существенной характеристикой бюрократа является осуществление власти в канцелярии. Промышленные рабочие не обладают властью и не работают в канцелярии. Секретари и машинистки заняты канцелярской работой, которая имеет важное значение для деятельности бюрократической организации. Но они не осуществляют власть; они являются “канцелярскими служащими”, а не “чиновниками”. С другой стороны, многие служащие правительственных агенств, стоящие на низших ступенях иерархии, обладают властью над своими клиентами (работники службы социального обеспечения, таможенные чиновники и т.д.). Исключение их из рядов бюрократии носило бы парадоксальный характер. Тем самым граница бюрократии не может быть просто проведена над непосредственными исполнителями, как предлагалось сделать ранее. Эта граница зависит от природы организации. В частной промышленности бюрократия будет совпадать с управленческим персоналом; в правительственном учреждении она может охватывать более широкий круг лиц.

Проведение границ является проблемой для любого понятия, а соблюдение их четкости при всех обстоятельствах может означать просто педантизм. Коль скоро мы уверены, что бюрократы, по определению, подчинены высшей власти и сами осуществляют власть, то мы можем называть бюрократическими те организации, которые действуют в соответствии с принципами веберовской модели, даже если не каждый их сотрудник, как на вершине иерархии так и на ее нижних этажах, может считаться “бюрократом”.

До сих пор мы рассматривали веберовскую модель бюрократии и те критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы считаться бюрократической. Многие социологи, изучающие организации, приняли веберовское определение. Но Вебер утверждал также, что чем более организация приближалась к его модели, тем большей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наивысшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе. Другими словами, Вебер полагал, что определяющие характеристики бюрократии выступали необходимым условием организационной эффективности; в результате его модель оказывалась также и нормативной. Он писал: “Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности ... и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине, и надежности” . А в другом месте он утверждал: “Полностью развитый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим способам производства” .

Что лежало в основе этого утверждения Вебера? Сразу же нужно отметить два обстоятельства. Во-первых, когда он настаивал на превосходстве бюрократии, то сопоставлял ее не с каким-то абсолютным идеалом, а с формами управления, существовавшими в прошлом - с управлением неоплачиваемых должностных лиц или коллегиальных органов, аристократии или семейных кланов. Во-вторых, под эффективностью Вебер понимал не одну единственную характеристику, а их совокупность, включавшую производительность, расширение масштабов и снижение затрат. Такие свойства требовались, по его мнению, от административной системы, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению массовым индустриальным обществом, а не локальной экономикой, приспособленной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленных элит.

Если мы рассмотрим различные элементы веберовской модели бюрократии, то можем увидеть, чем каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на ряд поддающихся решению задач, относящихся к сфере деятельности различных должностных лиц и координируемых в рамках централизованной иерархии. Механическая аналогия является здесь довольно точной - разложение сложного движения на ряд элементов и превращение их в управляемый процесс позволяет добиться громадного расширения масштабов, точности и эффективности действия. Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, а также в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции. Для Вебера контраст с традиционными формами управления служил не только средством сравнения, но также и выделения тех черт бюрократии, которые в противном случае считались бы само собой разумеющимися. Так, отделение чиновника от собственности на средства управления позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине. Эти факторы обеспечивали значительное расширение административных возможностей по сравнению с небюрократическими системами прошлого.

Утверждение Вебера о том, что определяющие критерии бюрократии образуют также модель административной эффективности, неоднократно подвергалось сомнению другими социологами. Их исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что, как утверждают, принципы бюрократической организации являются более двусмысленными, чем считал Вебер, и им сопутствуют существенные “дисфункциональные” эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Каждый из таких принципов характеризуется определенным патологическим проявлением. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы. Считается также, что Вебер не сознавал противоречивого характера бюрократии отчасти потому, что исследования организаций лишь только начинались в первые десятилетия ХХ века. Кроме того, как утверждалось, на его взгляды слишком сильно повлияли примеры прусской армии и системы научной организации труда Тейлора. Модель машинообразной дисциплины, которая была для них характерна, не позволяла понять некоторые аспекты организации, необходимые для ее эффективной работы.

Что же это за аспекты? Они могут быть поняты в результате противопоставления преимущественно механистической веберовской модели и альтернативных концепций, выдвинутых впоследствии социологами. Одна из альтернатив предлагает идею организации как социальной системы или сети межличностных отношений. Веберовская модель организационной эффективности предусматривает, что все личностные характеристики, не имеющие отношения к исполнению служебных обязанностей, устраняются из организационной деятельности. Если бы это было так, то полное описание организации можно было бы дать, определив обязанности каждого должностного лица и взаимоотношения между ними; эффективность в таком случае достигалась бы в результате рационального распределения обязанностей на каждом уровне иерархии. На практике, однако, люди никогда не подчиняют полностью свои личностные качества ролевым требованиям. Они вступают в организацию как личности с индивидуальными потребностями и ожиданиями, которые они стремятся удовлетворить. А способ их социального взаимодействия в процессе работы может иметь решающее значение для эффективности их деятельности. Игнорирование этих фактов может вызвать сопротивление с их стороны. Людей можно заставить работать по приказу, но не работать эффективно и с самоотдачей. Для этого требуется их активное сотрудничество, которое достигается не только распоряжениями но и неформальным общением.

В рамках другого подхода организации рассматриваются как коммуникативные системы, в которых для принятия решений необходимы эффективная передача и обработка информации. Предполагается, что веберовская концепция управления делает основной акцент на осуществлении политики, не уделяя должного внимания ее формулированию и оценке, которые требуют наличия в организации эффективных механизмов сбора и обработки информации. Есть основания полагать, что строго иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения таких задач. Одна из причин этого заключается в том, что основное значение в ней придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как информация должна передаваться и в противоположном направлении. Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структуру для контроля за осуществлением решений. Но это ведет к расточительному расширению аппарата управления и в любом случае адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением. Другим недостатком иерархий является их пирамидальное мтроение. Хотя такая структура может быть эффективной при распределении задач и передаче инструкций сверху вниз, поток информации в противоположном направлении может вызвать перегрузку и блокирование каналов коммуникации. Иерархические системы страдают как от избытка информации, так и от ее недостатка, а для того, чтобы информация оказалась востребованной, требуются сложные механизмы ее передачи. Все это служит аргументом в пользу децентрализованного типа организации, в которой ответственность за принятие решений передается на нижний уровень, где необходимая информация является доступной.

К сходному выводу можно прийти на основе еще одной концепции организации, в которой подчеркивается роль специальных знаний. В данной концепции обычно проводится разграничение двух форм власти, которые, как утверждают, Вебер не разделил. Во-первых, это полномочия, соответствующие положению в бюрократической иерархии. Во-вторых, это власть, основанная на специальных знаниях и не связанная с занимаемой должностью. Вебер ответил бы, что эти две формы во многом совпадают и что обладатели бюрократической должности обычно приобретают свои собственные знания и опыт. Однако при этом не принимается во внимание тот факт, что во многих случаях управленцы должны контролировать специалистов в тех сферах, в которых сами они не имеют необходимых знаний - финансовых, технических или профессиональных. Такие подчиненные специалисты могут столкнуться с противоречием между распоряжениями начальства или организационными правилами, с одной стороны, и профессиональными требованиями - с другой. Из этого делается вывод, что наиболее эффективной формой организации для специалистов является не бюрократическая иерархия, а горизонтальная структура, дисциплина в которой поддерживается благодаря преданности организации в целом, а не узко очерченным должностным обязанностям.

Каждая из этих трех альтернативных концепций соответствует различным этапам изучения организаций: переходу от “научного управления” к школе “человеческих отношений”; от механической к кибернетической или информационной модели; от организации как иерархии к организации как ассоциации специалистов. Каждая концепция дает свои собственные рекомендации по достижению организационной эффективности. Из веберовской модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому определению сфер компетенции. Для тех, кто рассматривает организации как системы межличностных отношений, эффективность становится вопросом мотивации подчиненных в условиях, предполагающих взаимный обмен. С точки зрения тех, кто характеризует организации как коммуникативные системы, эффективность достигается в результате отсеивания и передачи информации, а также принятия решений на тех уровнях, где эта информация наиболее доступна. Наконец, для тех, кто придает наибольшее значение применению специальных знаний к решению преимущественно технических проблем, эффективность означает создание такой организационной структуры, в которой специалисты могут наилучшим образом использовать свои профессиональные качества.

Каждая из этих концепций преподносилась в свое время в качестве окончательной истины. Более приемлемым, однако, было бы рассматривать их не как взаимоисключающие альтернативы, а как взаимодополняющие модели, каждая из которых подчеркивает какой-либо существенный аспект организационной деятельности. Общим для них является признание того, что власть не может заключаться только в официальной иерархии должностей, поскольку подчиненные обладают своими собственными источниками власти, связанными с неформальными социальными отношениями, контролем над информацией и специальными знаниями. Если власть вышестоящих должностных лиц позволяет им выдвигать какие-либо инициативы, то власть подчиненных может быть использована для того, чтобы видоизменить эти инициативы, задержать их осуществление либо воспрепятствовать ему. Реальное управление организацией состоит в способности использовать все эти источники власти в организационных целях, а не в чьих-либо личных интересах. С точки зрения социологии, достижение этого является не вопросом личных качеств, но вопросом организационной структуры. Монолитная иерархия порождает тенденцию к безусловному следованию правилам, а децентрализованная структура, в которой отсутствуют средства контроля, ведет к злоупотреблениям.

Вывод о том, что организации сочетают в себе формальные и неформальные отношения, которые следует сбалансировать, представляется совершенно банальным. В действительности именно потому, что общие выводы относительно организационной эффективности выглядят банальностью, многие социологи выступают против каких-либо обобщений, абстрагирующихся от контекста, в котором действуют организации. По их мнению, не существует универсально применимых принципов организационной эффективности. Это не означает, что можно поступать совершенно произвольно или основываться лишь на интуиции; но критерии эффективной деятельности будут изменяться в зависимости от ее целей, технических средств и той среды, в которой действует организация. С этой точки зрения, задача теории состоит не в том, чтобы выработать набор абстрактных обобщений, пригодных на все случаи жизни, а в решении вопроса о том, организации какого типа наиболее приемлемы в тех или иных условиях. Рассмотрим несколько примеров такого теоретизирования.