Бюрократия и бюрократизм в административно-государственных учреждениях

 Суть бюрократического управления.

Обычный гражданин сравнивает деятельность бюрократических учреждений с функционированием более знакомой ему системы, ориентированной на прибыль. Затем он обнаруживает, что бюрократическое управление расточительно, неэффективно, неповоротливо и утопает в бумажках. Он просто не может понять, как здравомыслящие люди позволяют сохраняться такой вредной системе. Почему бы не перейти на хорошо проверенные методы, используемые в частном бизнесе?

Такая критика, однако, неразумна. Она неправильно истолковывает свойства государственного управления. Она не учитывает принципиального различия между государственным учреждением и стремящимся к прибыли частным предприятием. То, что она называет изъянами и недостатками управления административными учреждениями, является его необходимыми свойствами. Бюрократическое учреждение - это не стремящееся к прибыли предприятие; оно не может воспользоваться какими-либо экономическими расчетами; оно должно решать задачи, которые не стоят перед коммерческим управлением. Не может быть и речи о том, чтобы улучшить бюрократическое управление, реорганизовав его по образцу частного бизнеса. Было бы ошибкой судить об эффективности государственного ведомства, сравнивая его с результатом деятельности предприятия, подвластного игре рыночных сил.

В государственном управлении любой страны существуют, конечно, очевидные недостатки, бросающиеся в глаза любому наблюдателю. Иногда степень неэффективности управления бывает просто поразительной. Но если попытаться отыскать коренные причины этих недостатков, то часто можно убедиться, что они вовсе не являются результатом заслуживающей порицания небрежности или отсутствия компетентности. Иногда они оказываются результатом особых политических и институциональных условий или попытки урегулировать проблему, для которой невозможно было найти более удовлетворительное решение. Тщательное изучение всех имеющихся трудностей может убедить добросовестного исследователя в том, что при данном общем соотношении политических сил он сам не знал бы, как решить эту проблему более приемлемым образом.

Тщетно пытаться реформировать бюрократическое управление путем назначения бизнесменов на руководящие должности в различные ведомства. Способность быть предпринимателем не является неотъемлемым свойством личности предпринимателя; она является неотъемлемым свойством того положения, которое он занимает в структуре рыночного общества. Бывший предприниматель, поставленный во главе государственного учреждения, является уже не бизнесменом, а бюрократом Его задача уже не получение прибыли, а соблюдение правил и предписаний. Как глава учреждения он имеет возможность изменить некоторые второстепенные правила и некоторые элементы внутренней организации. Но внешние условия деятельности учреждения определяются правилами и предписаниями, находящимися за пределами его компетенции.

Широко распространена иллюзия, что эффективность государственных учреждений может быть повышена при помощи специалистов по организации управления и разрабатываемых ими научных методов управления. Как бы то ни было, такие планы проистекают из принципиального непонимания задач государственного управления.

Как любой вид техники, техника управления требует наличия определенного метода расчетов. Такой метод существует в сфере бизнеса, целью которого является получение прибыли. Здесь главенствующую роль играет баланс прибылей и убытков. Трудность бюрократического управления как раз и состоит в отсутствии такого метода расчетов.

В сфере предпринимательства, ориентирующегося на получение прибыли, цель деятельности специалиста по организации управления четко определена главенствующей ролью мотива получения прибыли. Его задача состоит в том, чтобы сократить издержки, не нанося ущерба рыночной ценности производимого продукта, или сократить издержки в большей степени, чем вследствие этого сократится рыночная ценность продукта, или повысить рыночную ценность продукта в большей степени, чем возрастут требующиеся для этого затраты. Но в сфере государственного управления произведенный продукт не имеет цены на рынке. Его нельзя ни купить, ни продать.

Рассмотрим три примера.

• Департамент полиции получает задание - оградить оборонный завод от саботажа. Он выделяет для этого тридцать полицейских. Отвечающий за это комиссар не нуждается в советах эксперта по эффективности организации, чтобы выяснить, что он смог бы сэкономить деньги, уменьшив охрану до двадцати человек. Но вопрос заключается в следующем. Оправдывается ли такая экономия увеличением риска? На карту поставлены серьезные вещи: национальная оборона, моральное состояние вооруженных сил и гражданского населения, возможные последствия для международных отношений, жизни многих честных работников. Все эти ценные вещи невозможно выразить в деньгах. Ответственность полностью ложится на Конгресс, делающий необходимые ассигнования, и на органы исполнительной власти правительства. Они не могут уйти от нее, предоставляя право решения не отвечающему за свои советы консультанту.
• Одной из задач Налогового управления является окончательное определение причитающейся суммы налогов. Его обязанность состоит в истолковании и применении закона. Это не просто канцелярская работа; это своего рода судебная функция. Любой налогоплательщик, не согласный с тем как истолковал закон, руководитель Налогового управления, волен обратиться в федеральный суд, чтобы получить обратно выплаченную сумму. Какой толк для ведения таких дел может быть от специалиста по организации производства с его системой нормативов времени на трудовые движения? Его секундомер был бы совершенно неуместен в служебных помещениях управления. Очевидно, что при прочих равных условиях, служащий, работающий быстро, предпочтительнее того, кто работает медленнее. Но основная проблема - в качестве этой работы. Только опытные старшие служащие в состоянии должным образом оценить достижения своих помощников. Умственный труд нельзя измерять и оценивать при помощи механических приспособлений.
• Рассмотрим, наконец, пример, который не связан ни с проблемами "высокой" политики, ни с проблемами правильного применения законов. Одному из учреждений поручено закупать все необходимое для технического ведения канцелярской работы. Это сравнительно простая деятельность, но никоим образом не механическая. Лучшим служащим будет не тот, кто выписывает наибольшее количество заказов в час. Наиболее успешным исполнением обязанностей будет покупка самых подходящих принадлежностей по минимальным ценам.

Поэтому неправильно утверждать, что хронометрирование, изучение трудовых движений и другие инструменты научной организации управления "с достаточной точностью показывают, сколько времени и усилий требует каждый из имеющихся методов" и что поэтому они "могут показать, какие из возможных методов и технологий требуют наименьшего количества времени и усилий" <J. M. Juran, Bureaucracy, a Challenge to Better Management New York, 1944, p. 75>. Все эти данные совершенно бесполезны, потому что их нельзя соотнести с качеством выполненной работы. Одна только скорость не является мерилом умственной деятельности. Вы не можете "измерить" врача временем, которое он затрачивает на рассмотрение одного случая. И вы не можете "измерить" судью временем, которое требуется ему для вынесения приговора по одному делу.

Если бизнесмен изготавливает какое-то изделие, предназначенное на экспорт, он стремится сократить количество человеко-часов, затрачиваемых на производство различных деталей данного товара. Но лицензия, необходимая для отправки этого товара за границу, не является одной из таких деталей. Выдавая лицензию, государство ничего не вкладывает в производство, организацию сбыта и транспортировку товара. Соответствующее государственное учреждение - это не цех, выпускающий одну из деталей, нужных для завершающей отделки товара. Ставя экспорт в зависимость от выдачи лицензий, государство стремится ограничить экспортную торговлю. Оно хочет сократить общий объем экспорта или ту его часть, которая вывозится нежелательными экспортерами или продается нежелательным покупателям. Выдача лицензий - не цель, а техническое средство ее достижения. С точки зрения государства, лицензии, в которых было отказано, или за которыми даже и не обращались, имеют гораздо большее значение, чем те, которые были выданы. Было бы поэтому совершенно некстати использовать "общее количество человеко-часов, затрачиваемых на одну лицензию", в качестве критерия для оценки деятельности данного бюрократического учреждения.

Существуют и другие различия. Если в ходе производственного процесса изделие портится или пропадает, это приводит к точно определяемому увеличению издержек производства. Если в бюро пропадает заявка на выдачу лицензии, гражданину может быть нанесен весьма серьезный ущерб. Закон может не позволять пострадавшему подать на учреждение в суд и требовать компенсации, но политическая и моральная обязанность государства обращаться с этими заявками самым внимательным образом остается в любом случае.

Ведение государственных дел так же отличается от промышленного производства, как обвинение и осуждение убийцы от выращивания хлеба или изготовления обуви. Эффективность государственного управления и эффективность промышленности - это совершенно разные вещи. Нельзя улучшить управление фабрикой, взяв в качестве модели департамент полиции, а учреждение, занимающееся сбором налогов, не может увеличить свою эффективность, приняв на вооружение методы, применяемые на автомобилестроительном заводе. Ленин ошибся, выдвинув государственные учреждения в качестве образца для промышленных предприятий. Но тот, кто хочет, чтобы бюрократические учреждения управлялись так же, как фабрики, делает не меньшую ошибку.

Многое в государственном управлении нуждается в реформировании. Конечно же, все общественные институты должны вновь и вновь приспосабливаться к изменяющимся условиям. Но никакая реформа не может превратить государственное учреждение в нечто подобное частному предприятию. Правительство - это не предприятие, ориентирующееся на получение прибыли. Его деятельность невозможно контролировать при помощи баланса прибылей и убытков. Его достижения невозможно оценить в денежных единицах. Это принципиально важно для любого рассмотрения проблем бюрократии.

2.3 Теории власти  бюрократии.

Помимо бюрократической теории Вебера существуют и другие.

Основным недостатком чисто институционального подхода к бюрократии является неспособность адекватно раскрыть сущность и истоки бюрократической власти. Для понимания этого необходимо поместить бюрократию в более широкий социальный и исторический контекст и осознать ее роль в масштабных социально-политических процессах, поскольку именно там лежат в конечном счете основы ее власти. Рассмотрим теории бюрократической власти, представленные двумя основными направлениями исторической социологии - веберианским и марксистским. В веберианской социологии бюрократия включена в рамки более общих теорий типов господства и роли специальных знаний в индустриальном обществе; бюрократия при этом занимает центральное место в историческом процессе модернизации. Марксистский подход помещает бюрократию в рамки более общей теории классового господства и классовой борьбы, рассматривая ее власть как основанную на исполняемой ею в классовом обществе функции; эта теория предусматривает возможность индустриального общества, свободного от классовых разделений.

Обе теории сходятся в том, что власть социальных групп и организаций проистекает из той роли, которую они играют в историческом процессе, но данные теории по-разному описывают такую роль и сам этот процесс. Они отличаются также своей точкой зрения на проблему власти бюрократии. Веберианская теория отражает точку зрения либеральных, небюрократических элит, которые считают, что расширение бюрократической власти угрожает их ценностям, особенно ценностям личной свободы, и уменьшает возможности творческого действия в экономической сфере и государстве для исключительных личностей. С этих позиций решение проблемы власти бюрократии видится в создании механизмов, обеспечивающих контроль над бюрократией сверху, со стороны небюрократических элит. Марксистская теория отражает точку зрения рабочего класса, который подчинен контролю бюрократии в промышленности и государстве. Согласно этой точке зрения, любой конфликт между бюрократическими и небюрократическими элитами носит вторичный характер, поскольку те и другие входят в одну и ту же систему классового господства. Решением проблемы власти бюрократии считается здесь преобразование управленческих структур в бесклассовом обществе, позволяющее обеспечить демократический контроль снизу.

Веберианская и марксистская теории бюрократии, таким образом, воплощают в себе различные социальные и политические позиции, как и различия исторического и социологического анализа. Каждая из этих теорий связана с определенной социальной позицией, находящейся вне бюрократии, и соответствующими ей политическими ценностями: в первом случае это либеральный элитизм, во втором - пролетарский социализм. Описание бюрократии в этих теориях подразумевает не только обсуждение социальных структур и исторических процессов, но также и столкновение политических ценностей, в особенности относящихся к проблемам капитализма и социализма.

Теория плебисцитарной демократии

Политическая теория Вебера развивалась в контексте политической системы Германии, где министры правительства обычно назначались из числа государственных чиновников и несли ответственность перед императором, а не парламентом. В результате личных недостатков императора и отсутствия эффективного контроля со стороны парламента чиновники захватили господствующее положение в государстве. Это была не просто система бюрократической администрации, но бюрократического правления. В такой системе, как полагал Вебер, наглядно проявлялась ограниченность чиновников, взявших на себя политическую роль, к исполнению которой они не были подготовлены. Несмотря на превосходство бюрократии как средства управления, подчиненная формальным правилам деятельность чиновника не позволяла выработать качества, необходимые для политика: готовность взять на себя личную ответственность за проводимую политику и уйти в отставку в случае ее неудачи. Беспорядочная политика Германии в довоенный и военный период являлась, согласно Веберу, результатом отсутствия ответственного лидерства и служила примером того, чего не может достичь даже самая совершенная бюрократия.

С точки зрения Вебера, тенденция бюрократии выходить за пределы своей административной функции и принимать на себя политическую роль заключала в себе опасность, которая проистекала из бюрократического контроля над официальной информацией и типичной для чиновников идеологии. Профессиональные чиновники обычно ставили свою специальную подготовку выше дилетантизма политиков; свою собственную административную деятельность считали более важной, чем “болтовня” парламента; рассматривали себя как выразителей интересов государства в отличие от политических партий с их групповыми интересами. Подобные взгляды еще более усиливала система “мнимого” конституционализма, где члены парламента не обладали возможностью определять политику. В силу этих причин Вебер выступал за демократизацию немецкой политической системы.

Но каким образом “демократизация” может послужить противовесом власти бюрократии? Примером для Вебера послужили здесь исследования партийной политики в Англии и некоторых других странах. Он отметил, что расширение избирательного права приводило к сдвигу власти от местных “уважаемых людей” к партийным машинам, способным организовать предвыборную кампанию в общенациональном масштабе. В то же время значение отдельного парламентария уменьшалось, но возрастала роль партийного лидера, личность которого во многом определяла даже избрание других членов его партии. Выборы превращались в вотум доверия индивидуальному лидеру, то есть в своего рода плебисцит, который давал ему значительный престиж в партии и широкие возможности по определению политики. Как считал Вебер, подобные лидеры, закаленные в предвыборных “битвах”, обладали способностью подчинить бюрократию политическому контролю.

Теория плебисцитарной демократии указывала на то, что в результате процесса бюрократизации партий и государства уменьшалось значение парламента. Не только отдельный парламентарий играл на столь важную роль по сравнению с партией и ее лидером, но и парламент в целом утрачивал некоторые свои функции, поскольку группы влияния воздействовали непосредственно на исполнительную власть, вступая в контакт с соответствующими министерствами. В то же время Вебер подчеркивал значение таких функций парламента, как контроль за исполнительной властью, отбор и подготовка будущих политических лидеров, обеспечение механизма их отстранения от власти в случае утраты ими общественной поддержки. Если процесс бюрократизации в партиях и государстве и ограничивал влияние парламента, то этот процесс вел также к возрастанию роли тех его функций, которые продолжали сохранять свое значение.

Тем самым для Вебера “демократизация” не означала ни перераспределения власти в пользу масс, ни какого-либо контроля за сферой политики со стороны народа. Подобные идеи являлись иллюзорными в век бюрократии. Она означала, во-первых, отбор лидеров путем всеобщего голосования, что наделяло их легитимностью; во-вторых, превращение парламента в форум для обсуждения политики и механизм отстранения лидеров, утративших доверие. Теория демократии Вебера очень напоминает другую теорию, которая позднее была развита Й. Шумпетером в его работе “Капитализм, социализм и демократия”. Не вызывает сомнения, что Шумпетер находился под влиянием идей Вебера. Обе теории критиковались за отсутствие в них явно выраженной приверженности демократическим ценностям, но их авторы и не претендовали на то, чтобы, прежде всего, следовать именно этим ценностям.

Важнейшее значение, по крайней мере, для Вебера, имела убежденность в творческой роли отдельной личности, тогда как коллективы выступали для него лишь в качестве средства осуществления индивидами своих целей. Хотя бюрократизация и означала конец классической эры индивидуализма, одновременно она создавала возможность для исключительных личностей достичь реализации своих идей, находясь во главе организации, если только процесс социального отбора позволял им занять такое положение. Теория плебисцитарной демократии раскрывала механизм выдвижения таких личностей в ходе предвыборной борьбы. Она также отводила массам роль сторонников лидера, которые не должны были покушаться на его независимость. Такова была сущность веберовской концепции, в которой проводился резкий контраст между бюрократической рутиной и творческой силой харизмы.

Социалистическая иллюзия

Теория бюрократии Вебера послужила основой для влиятельной критики социализма. Если распространение бюрократических структур было неизбежным, то надежды социалистов на будущее без господства меньшинства над большинством являлись иллюзорными. Марксистская вера в то, что устранение капитализма приведет к бесклассовому обществу, опиралась на ошибочное допущение, согласно которому частная собственность на средства производства являлась единственной основой власти меньшинства. Это утверждение было ошибочным с точки зрения истории и не принимало во внимание характерных для современного общества возможностей классообразования на базе специальных знаний и организационной власти. Как полагал Вебер, подчинение рабочих иерархической структуре управления было обусловлено самим характером технологических процессов и не могло быть устранено с отменой частной собственности. Расширение управленческих структур было связано с увеличением размеров и сложности промышленных предприятий вне зависимости от формы собственности. “Приближается, по крайней мере, на сегодняшний день, диктатура чиновника, а не рабочего”, - утверждал Вебер.

В действительности вероятность того, что социализм привел бы к бюрократической диктатуре, возрастала в силу тех требований, которые предъявлялись к централизованному управлению. Создание плановой экономической системы и переход от “формального” юридического и политического равноправия к социальному равенству означали бы, как считал Вебер, огромное расширение центральной бюрократии. В то же время противодействующие властные структуры, которые существовали в капиталистическом обществе, были бы устранены. В условиях существования частной собственности бюрократии в правительстве и промышленности в принципе могли сдерживать и уравновешивать одна другую. При социализме они оказались бы слиты в единую всеобъемлющую иерархию, определяющую судьбы всего общества. Тем самым непредусмотренным последствием попыток рабочего класса устранить так называемую “рыночную стихию” и поставить социальные процессы под сознательный коллективный контроль стало бы господство над ним еще более могущественной бюрократической иерархии.

Утверждение о том, что организации, создаваемые рабочим классом в целях своего освобождения, в результате процесса бюрократизации оказываются средством закрепления его подчиненного положения в обществе, присутствует также в работах Роберта Михельса. На основе своего анализа западно-европейских социал-демократических партий Михельс пришел к выводу, что бюрократические должности в партиях и профсоюзах стали основным каналом социальной мобильности для энергичных и способных представителей рабочего класса, которые отказались от каких-либо революционных целей как только их личная социальная революция была завершена. Согласно этому анализу, революционеры сталкивались с неразрешимой дилеммой: либо создавать организацию, которая затем отклонится от ее первоначальных целей, либо отказаться от постоянной организации и оставаться бессильными. Однако то, что Михельс настаивал на неизменно консервативной основе организации, не позволило ему рассмотреть возможность сохранения в революционной партии, которая еще не стала полностью бюрократизированной, приверженности революционным идеям вплоть до свержения существующего строя. Именно такую возможность имел в виду Вебер, когда он утверждал, что в современных условиях любые революции, даже самые антибюрократические по своей идеологии, могли привести лишь к дальнейшему усилению бюрократии, которая являлась необходимым инструментом консолидации власти. Необходимость бюрократии наряду с характерной для социализма тенденцией к централизации означали бы неизбежное возникновение новой диктатуры.

Если один из аспектов веберовской критики социализма касался последствий для индивидуальной свободы, которые наступили бы в результате устранения независимых центров власти, способных сдерживать центральную бюрократию, то другой ее аспект был связан с экономическими последствиями замены частного капиталиста, действующего в условиях рынка, управляющим, подчиненным требованиям плана. Принимая участие в обсуждении опыта централизованного планирования в Германии в годы первой мировой войны, Вебер утверждал, что отказ от рынка лишил бы тех, кто занимался экономическим планированием, информации, необходимой для расчета цен и эффективного распределения факторов производства. В отношении максимально точного расчета экономических операций рынок был более “рациональным”, чем система централизованного планирования. Более того, устранение предпринимателя, действующего в условиях рыночной конкуренции, привело бы к утрате важнейшего источника динамизма в экономике в обмен на бюрократические приоритеты стабильности и порядка. На определенном этапе развития хозяйства, согласно Веберу, государственная бюрократия представляла собой силу, способствовавшую экономическому росту и расширению рынка в результате уничтожения традиционных привилегий. Но чем больше бюрократия вторгалась в рыночную сферу, тем в большей степени она превращалась в силу экономического застоя.

Прогнозы Вебера о будущем социалистического общества в целом были неутешительными. Соединение бюрократической власти и бюрократического “порядка” угрожало созданием общества, столь же несвободного, как в Древнем Египте, и пребывающего в состоянии застоя, как в поздней Римской империи, хотя и на значительно развитой технической основе. Хотя Вебер умер в 1920 году, до того как стали очевидными все последствия большевистской революции, в дальнейшем нередко утверждалось, что история Советского Союза послужила подтверждением его идей. В особенности мысль о том, что революция привела к возникновению нового правящего класса, вскоре стала общим местом. В работах таких авторов, как Бруно Рицци или Джеймс Бернхэм, вполне в веберианском духе рассматривались основы власти нового класса, который благодаря своим управленческим навыкам контролировал промышленность и правительство. Точке зрения Вебера соответствовал и их скептицизм относительно возможности устранения классового господства как такового в результате борьбы рабочего класса за свое освобождение.

Тем не менее, существовали значительные различия во взглядах между Вебером и разочаровавшимися марксистами типа Бернхэма и Рицци. Вебер никогда не отвергал капиталистическое общество, в отличие от названных авторов, которые считали советское общество системой эксплуатации, аналогичной капитализму. Бернхэм и Рицци полагали, что в СССР на смену капиталистическому классу пришел менеджериальный или бюрократический класс. Процесс утверждения нового класса происходил здесь революционным путем, а не постепенно, как это имело место на Западе. Хотя теория Вебера и предполагала, что бюрократизация носила универсальный характер в современных обществах, эта теория не включала в себя тезиса о “конвергенции”, настаивая на том, что для капиталистического общества были характерны плюрализм конкурирующих бюрократических организаций и подчинение бюрократии небюрократическим элитам. Именно приверженность идее “плюрализма элит” отличала теоретиков либеральной ориентации от разочаровавшихся революционеров, приученных к мысли, что такой плюрализм был лишь видимостью и не находивших существенных различий между советским и западным обществами.

Расхождение между веберовской теорией власти бюрократии и теориями Рицци и Бернхэма особенно явственно выразилось в том, что последние считали установление бюрократического господства результатом преимуществ планового хозяйства над рыночным, проявившихся в фашистских государствах, в СССР в годы первых пятилеток и в США в ходе проведения политики “Нового курса”. Здесь позиция Вебера была гораздо ближе точке зрения Л. Мизеса или Ф. Хайека, которые использовали свидетельства о состоянии советской экономики для подтверждения своих теоретических положений, направленных против идеи экономического планирования. Одна из ранних работ Мизеса, где обосновывалась невозможность рационального расчета в условиях плановой экономики, была фактически опубликована Вебером незадолго до смерти. Но можно предположить, что Вебер согласился бы и с философским тезисом Хайека о непредсказуемости экономической жизни, к которой частный предприниматель был более приспособлен, чем плановый орган. Этот тезис соответствовал одному из основных положений веберовской социологии, согласно которому последствия социального действия нередко отличались или даже противоречили намерениям действующего лица, так как действие вызывало ответную реакцию других участников социального отношения.

В соответствии с этим принципом идея рационального планирования всей экономики заключала в себе противоречие, поскольку невозможно было предсказать или контролировать реакцию тех людей, участие которых требовалось для выполнения плана. Если такой вывод и подрывает оптимистические надежды на установление сознательного контроля над социальными процессами (“конец предыстории”, как называл это Маркс), то данный вывод ставит под сомнение и наиболее пессимистические сценарии теории тоталитаризма, изображаюшие все общество как механизм, действующий под полным контролем центральной бюрократии. Бюрократический “контроль”, несомненно, возможен в смысле подавления личной свободы; он осуществим в гораздо меньшей степени, когда речь идет о достижении экономических и социальных целей, желательных для бюрократии. Здесь проявляется одна из тех “иррациональностей” в процессе рационализации, на существование которых неоднократно указывал Вебер.

В заключение следует отметить, что анализ советского общества, который основывается на идеях Вебера, позволяет избежать упрощенного подхода, рассматривающего бюрократическую диктатуру как порождение личной власти. Согласно веберианской точке зрения, господствующее положение бюрократических структур определяется их функцией в системе плановой экономики, а также властью и привилегиями, связанными с этой функцией и возрастающими при отсутствии иных центров власти. Это результат социалистического проекта, и он не может быть просто списан на неблагоприятные условия, в которых такой проект был впервые осуществлен. Но данный анализ, хотя он явно благоприятствует капиталистической альтернативе, отнюдь не предполагает, что проблема власти бюрократии полностью решается в условиях капитализма.

Заключение

Один из недостатков существующего подхода к проблеме эффективности управления заключается в том, что политика или цели организации рассматриваются как данные, а основное внимание уделяется вопросу о том, как добиться их наиболее эффективного осуществления. Но это означает, что аппарат управления расценивается как средство достижения уже заданных целей, однако его роль в постановке этих целей не учитывается. Хотя между политиками и чиновниками можно провести четкую линию разграничения в том, что касается методов их назначения и их ответственности, но это разграничение не всегда совпадает с различием между выработкой и осуществлением политики. Чиновники, особенно высокопоставленные, часто выступают в роли советников по вопросам выработки политики. А поскольку они обычно обладают перед министром преимуществом в знаниях и опыте в своей сфере деятельности, то их рекомендации могут иметь решающий характер при определении содержания политики. В конечном счете то, что должно быть сделано, зависит от того, что может быть сделано, и от тех последствий, которые может иметь принятое решение. Оценка таких возможностей и последствий входит в круг задач чиновников, являясь одним из источников их влияния. В ряде теорий предпринимаются попытки показать, что такое влияние определяется некоторыми тенденциями, присущими бюрократии.

Во-первых, существуют теории, объясняющие политику интересами бюрократии, особенно интересами, связанными с упрочением собственного положения и расширением власти, привилегий и материального вознаграждения. Такие теории утверждают, что постоянной тенденцией бюрократического управления будет защита этих интересов. Согласно этой точке зрения, бюрократы будут противодействовать радикальной политике, которая угрожает их положению. Наиболее известный пример подобной аргументации представлен в работе Роберта Михельса, который в своем исследовании западноевропейской социал-демократии накануне первой мировой войны связывал утрату радикализма в этом движении с увеличением числа бюрократических должностей и боязнью их обладателей лишиться своего положения. На основе этого примера Михельс сделал общий вывод о консервативной тенденции бюрократической организации [6]. Однако, даже если он был прав в своем анализе европейской социал-демократии, его общий вывод не вытекает из этого анализа, поскольку проведение радикальной политики не всегда угрожает интересам бюрократии. Правительственное агентство, созданное для выполнения какой-то специфической задачи, окажется под угрозой закрытия после того, как эта задача будет выполнена, если только оно не найдет для себя иные цели деятельности. В данном случае интересам бюрократии будут соответствовать нововведения. Правительство же в целом, которое может не опасаться за свое существование, каким бы ни было содержание его политики, также не проявляет склонности к радикализму, что нельзя объяснить только бюрократическими интересами.

В действительности можно изменить характер аргументации. Поскольку более крупные организации предоставляют своим высокопоставленным сотрудникам более высокое вознаграждение и статус, высшие чиновники будут заинтересованы в расширении своей организации. Мы уже встречались с подобной точкой зрения при обсуждении проблемы эффективности управления. Но важно различать неэффективное осуществление политики и давление, оказываемое с целью расширения организации, которое влияет на характер этой политики. Уильям Нисканен утверждал, что целью бюрократов является увеличение бюджетных ассигнований на их деятельность, достигаемое путем расширения сферы этой деятельности. Подобно многим экономистам, он пришел к выводу, что общественный сектор слишком велик, если оценивать его с точки зрения рыночных норм. Данный вывод не учитывает тот факт, что общественный сектор руководствуется в своей деятельности иными критериями. Не вызывает сомнения, что требования избирателей и интересы бюрократии совпадают в том, что касается расширения общественных служб, но столь же несомненны ограничения, накладываемые на такое расширение недостатком средств и контролем за их использованием со стороны министерства финансов.

Сочетание склонности бюрократии к расширению и ограниченности финансовых средств дает нам другую теорию бюрократических интересов, которая подчеркивает конкуренцию между различными департаментами или агентствами по поводу их доли в бюджете. Такая конкуренция не ограничивается ежегодными прениями с министерством финансов, но проявляется во всей сфере политики. Для государственной политики естественно, что любое предложение о каких-либо изменениях затрагивает одновременно целый ряд агентств, причем последствия таких изменений в различной степени отражаются на бюджете этих агентств. Расширение строительства дорог имеет последствия для автобусного и железнодорожного сообщения; увеличение производства энергии на атомных электростанциях отражается на угольной промышленности; перемены во внешней политике или военной стратегии изменяют роль того или иного рода войск и т.д. Любое решение об изменении политики задевает интересы различных правительственных служб, выступающих за или против данного решения, а исход дела будет зависеть от их влияния и способности продемонстрировать, что желательные для них изменения в наибольшей степени соответствуют интересам общества. Такова сущность того, что получило наименование “бюрократической политики”. Этот подход впервые был разработан в сфере внешней политики с целью противостоять точке зрения, объяснявшей такую политику на основе модели, которая предполагала наиболее рациональный выбор политического курса единственным действующим лицом, а не борьбу интересов различных бюрократических агентств. В дальнейшем этот подход был распространен и на другие сферы политики.

Теории, объясняющие политические решения в терминах борьбы интересов, нуждаются в двух дополнениях. Одним из таких дополнений должно стать исследование структур, которые систематически противопоставляют друг другу интересы различных групп и определяют их относительный политический вес. Что касается правительственной бюрократии, способ разделения функций между различными агентствами или департаментами оказывает существенное влияние на баланс политических сил. Такое разделение, в свою очередь, является результатом прошлых политических решений, которые обрели институциональную форму и оказались связанными с интересами различных групп внутри и вне бюрократии, ограничивающими свободу выбора. Именно это положение дел ведет к тому, что типичной формой изменения политики становится незначительное прибавление нового к уже существующему. Управленческие структуры влияют на определение политики также и в виду возможных последствий осуществления данной политики для этих структур. Политический курс, проведение которого предполагает преодоление границ между различными департаментами, может быть осуществлен лишь с большими трудностями. Это объясняет привлекательность для нового правительства структурных реорганизаций, особенно если новые инициативы пересекают границы между существующими департаментами.

Таким образом, любое объяснение политики в терминах конкурирующих бюрократических интересов будет неполным без анализа структур, в которых укоренены эти интересы. Но, с другой стороны, такое объяснение невозможно без знания условностей, определяющих форму выражения этих интересов и регулирующих конкуренцию внутри бюрократии. Как мы видели, бюрократии обладают своей собственной культурой, которая является тем более развитой, чем более закрытый характер носит бюрократическая элита. Подобная культура воплощает в себе кодекс поведения, а также определенные мировоззренческие посылки, ограничивающие сферу возможных политических действий. В большинстве случаев государственная бюрократия считает себя хранителем “национальных интересов” или “интересов государства”, которые носят более долгосрочный характер, чем политика какого-то конкретного правительства. Что касается британских государственных служащих, подобные представления развиваются у них, как часто отмечалось, в результате получения специфического образования в Оксфорде или Кембридже. Такие установки не обязательно влияют на политику в большей степени, чем ограничения, налагаемые административными структурами, но эти установки определяют параметры того, что считается допустимым.

Если мы объединим все эти различные теоретические объяснения “бюрократической политики”, показав как интересы взаимодействуют со структурами и находят выражение в культурных нормах, мы придем к выводу, что характер административной системы влияет на содержание политики, а не только на ее осуществление. В своей наиболее последовательной форме такой вывод означал бы, что в бюрократии цели и средства меняются местами; характер административных средств определяет цели политики.

Однако доведение какого-либо положения до его логического завершения еще не гарантирует истинности этого положения. В нашем случае не принимается во внимание роль выборного политического деятеля, обладающего своими собственными приоритетами. Не так просто отказаться от идеи, что министр правительства играет значительную роль в определении политики, хотя эта роль и зависит от его личных качеств и политической поддержки. Тем не менее, было бы ошибкой рассматривать типичные отношения между политиком и чиновниками как такой процесс, в ходе которого политик выдвигает какие-либо идеи, а чиновники подвергают их обструкции. Если все вышесказанное является верным, то суть дела заключается в том, что политик воздействует на процесс принятия решений, определяя, какая из противостоящих фракций получит преобладание или на какие компромиссы они должны будут пойти.

В любом случае рассмотренные нами теории свидетельствуют о том, что анализ бюрократии как орудия осуществления политики должен быть дополнен анализом ее влияния на содержание этой политики. При обсуждении лишь процесса осуществления политики проводится жесткое разграничение между целями и средствами, между политикой и ее проведением. Какая-либо оценка “эффективности” предполагает наличие заданных целей. Но такое разграничение оказывается несостоятельным, когда поднимается вопрос о выработке политического курса. В этот момент важное значение приобретает влияние на содержание политики самой административной системы - ее структуры, интересов и ценностей. Если мы хотим добиться адекватного понимания бюрократии, то нам следует рассматривать сложное взаимодействие между ее ролью в формировании политики и исполнением ею политических директив.

Список литературы

Ржевский, «Взгляд на теорию бюрократической администрации» («Русский Вестник», 1860, октябрь);

А. Градовский, «Системы местного управления на западе Европы и в России» («Сборник государственных знаний»

Мухин Ю. И. Наука управлять людьми: изложение для каждого. — М.: Фолиум, 1995. — ISBN 5-900536-21-1

Парамонов Д. В. Механизм Народовластия. — М.: Спорт и культура -2000, 2007. — ISBN 978-5-901682-33-3

1. Мизес Л. фон. Бюрократия / Людвиг фон Мизес. Челябинск: Социум, 2006. С. 68. 
3. Маллинз Л. Менеджмент и организационное поведение. Мн.: Новое знание, 2003. С. 72. 

Коррупция и бюрократизм: истоки и пути преодоления. - М., 1998.

Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. - М., 1993.

Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия: Критика социологии М. Вебера. - Ростов-на-Дону, 1988.

Оболонский А.В. Бюрократия и государство. - М., 1996.

Паркинсон С.Н. Законы Паркинсона. - М., 1989.